全面建设小康社会目标的确立，使得城市化、工业化、信息化成为我国抓住重要战略机遇期，谋求加快发展的三大战略措施全面推进，其中，推进城市化具有更为深刻而广泛的社会经济意义。

    甘肃省的城市化发展近年来在各级政府的重视下已取得长足进展，随着这一战略的推进，发展中的问题也日渐突出，在“强二元结构”背景下，甘肃省如何选 择城市化发展路径，优化城市化发展中的经济支撑和制度保障，解决所面临的问题，对于推进城市化进程，促进城乡社会协调可持续发展，是一项亟待深入研究的课题。

    一、甘肃城市化发展的主要特点

    2000年以来，甘肃省城市化发展一改之前的缓慢状态，城市化水平跃动提高，步伐明显加快。按城镇人口比重计算，2003年全省城市化水平达到27.38%，比2000年24.01%提高了3.37个百分点，三年年平均提高水平为1.12个百分点，全省城镇人口已达712.79万人。按照通常的标准，甘肃省已接近城市化加速发展阶段，形象地讲是进入了发展的青春期。随着城市化的发展，其社会经济效应也在显现，突出体现在：

    （一）中心城市在城市化进程中起主要作用

    据统计，2003年占全省土地面积8.1%、占全省人口27.3%的11个地级城市（不包括市辖县）完成了甘肃省国内生产总值的59%、工业增加值的78%、固定资产投资的54%、社会消费品零售额的68%、房地产投资的88%，地方财政收入占到了全省地方财政总收入的64%。

    （二）城市建设步伐加快，综合功能进一步增强

    基础设施进一步完善，城市承载能力提高。交通状况继续改善。全省城市人均拥有铺装道路面积为10.24平方米，比上年增加4.11平方米；每万人拥有公交车辆8.51标台，增加2.32标台。供水供气能力增强。用水普及率82.21%，比上年提高24.84个百分点；燃气普及率达到58.7%，提高32.63个百分点。

    技术设施快速发展，现代通讯日益普及。全省城市市区年末移动电话用户达1882808户，比上年增长38%；每万人拥有固定电话用户数为3044户，比上年增加19.4%；年末国际互联网用户为332666户，比上年增加62.6%；每万人拥有互联网用户449.8户，比去年增加152户。

    （三）城镇聚集能力提高，城市化进程逐渐依靠二、三产业拉动

    产业聚集程度提高，聚集效应显现。城市产业结构不断调整，2003年15个城市市区三大产业比重分别为8.56%、50.96%和40.48%，第二、三产业产值比重呈逐年扩大之势，成为促进城市经济发展的支撑点之一。同时，二、三产业就业比重分别由2002年的48.93%、48.5%调整为2003年的53.7%、46.4%。

    （四）城镇居民生活水平提高，消费结构进一步改善

    居民收入增加，生活水平提高。随着经济的发展和城市化水平的提高，居民得到了更多的实惠。2003年，全省城镇居民人均可支配收入达6657.24元，增长8.22%。

    居民收入的增加，促进了消费结构升级。2003年，全省城镇居民恩格尔系数为36%；每百户城镇居民家庭拥有家用电脑14.4台，增加2.47台。全省城镇居民人均住房使用面积为16.93平方米，比上年增加0.54平方米。

    （五）社会事业全面进步

    科技事业稳步发展，各类教育发展较快。2003年，全省15个城市市区每万人拥有科技人员537人，比上年增加4人；普通高校在校学生170676万人，比上年增加14.3%；科学教育事业经费支出占地方财政预算内支出比重比上年上升1.1个百分点。

    2003年，全省城市公共文化机构数比上年增加15.6%，公共图书馆藏书量增加13.2%；每万人拥有医生数达到16.8人，比上年增加0.3人。疾病防控能力增强，实现了省市县三级疾病预防控制网络覆盖。

    2003年，全省城镇基本职工养老保险参保人数比上年增加3.4%，国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金保发放率都达到100%，实现了当期无新的拖欠；社会保障体系建设稳步推进，全省养老保险、失业保险、基本医疗保险参保人数、覆盖面稳定提高。

    （六）城市环境进一步改善，建设力度仍需加大

    各城市重视可持续发展能力，净化了城市环境。城市市区绿化覆盖率由上年的15.17%上升到20.97%；人均拥有园林绿地面积为17.14平方米，增加0.34平方米；全省城市生活污水处理率为193%，比上年提高44个百分点；生活垃圾无害化处理率为483%，比上年提高132个百分点；但城市工业烟尘排放量比上年有所增加。与可持续发展要求相比，城市环境建设力度仍要进一步加大。

    产生这种效果有着相关联的两大显著特征，一是甘肃城市化发展是以“强二元结构”为历史背景而运作的，二是政府是这一运动的直接推动力量。

    根据研究，由于历史条件和自然禀赋的双重作用，甘肃在全员劳动生产率、产业结构、收入消费、区域经济、要素市场、居民文化素质、劳动者就业倾向等各个方面都表现出强烈的二元状态，城乡差距突出，成为新阶段甘肃城市化发展不可回避的背景。正是在这一背景下，使得政府成为城市化发展的主力，实际运作中经济支撑弱于政策推动，目前甘肃省以地改市产生的结果为最主要的反映形式。2002年以来，平凉、酒泉、张掖、庆阳、定西、陇南相继实现撤地改市，全省城市达到16个，其中地级城市12个，特大城市（人口100万以上）1个，中等城市（人口20万-50万）3个，小城市（人口20万以下）11个；同时，全省建制镇（含县城所在镇）463个。

    二、甘肃城市化发展中的显性问题

    一是城市化发展与工业化水平很不相称。城市化滞后于工业化。城市化发展滞后，制约了现代产业的发展，影响了工业经济聚集优势的发挥和规模效益的提高，阻碍了农业产业化的进程，导致了产业结构升级缓慢，制约着经济增长质量和效益的提高，也不利于加快从传统乡村社会向现代城市社会的转型，从总体上制约着甘肃整个国民经济和社会的健康发展。

    二是城镇体系结构不尽合理。大中城市数量少，中心城市的集聚和幅射功能弱，地基与县级城市数量结构失调；小城镇数量多、规模小、布局散、水平低，县域首位镇和中心镇地位不突出。新近实现改市的地区虽然有了城市的外形，但用设市标准严格衡量还有较大差距，城市的内涵不足。

    三是区域城市化率差距偏大，发展极不平衡。2003年11个地级城市的城市化率高低相差77.53个百分点，各市发展极不平衡。兰州、嘉峪关、金昌、白银、张掖、酒泉六市高于全省平均水平，天水、武威、平凉、庆阳、定西五市低于全省平均水平。

    四是城市功能分工和区域布局不合理。由于缺乏区域总体规划的协调、指导，各城镇之间产业结构趋同，横向联系松散，各自优势难以发挥，特色不够突出，职能分工互补不明显。

    五是城市化发展质量不高。城市建设水平低，交通住宅紧张，医疗卫生条件差，科技教育滞后，环境脏乱差等问题比较突出，已成为制约城镇人民生活质量提高和投资环境改善的重要因素。与此同时，城市管理理念、水平与社会发展不相适应，资源短缺和资源浪费并存，资源型城市的发展面临新考验。

    六是城市化道路依然不畅。受传统观念、传统体制和传统政策尤其是户籍、行政区划、财政、土地等方面的严重制约，城乡分割的强二元结构非常明显，农村人口转变为城市人口的渠道依然狭窄，严重制约了甘肃城市化进程。

    七是随着人口聚集能力的提高，协调程度有待增强，城镇就业压力加大。产业聚集带动了农村人口向城镇转移，加快了城市化进程，目前甘肃省非农产业就业比重与城市化率之比为1.5：1,表明城市化发展步伐滞后于非农化，二者的协调程度有待进一步改善。2003年全省城镇就业人员332.71万人，比上年末增加5.8万人，年末全省城镇登记失业率为3.4%，比上年提高0.2个百分点，实际的调查失业率应该更高，就业需求和岗位供给之间的差异较大，面临的压力不小。

    三、制约城市化进程的主要因素

    制约城市化进程的原因是多方面的，如发展战略的选择、各项政策的制订、体制原因等，自然因素也不可忽视，要全面推进城市化也不是一朝一夕能完成的，需要解决诸多矛盾和问题。当前导致城市化滞后的主要问题来自推动城市化进程的动力机制，主要体现在以下方面：

    （一）城乡分割型户籍制度导致了甘肃的强二元结构特征，阻碍并限制了城市化进程。甘肃省农村人口占全省人口的四分之三，但第一产业占全省的比重、对全省经济增长的贡献率，都不足二成；农业贷款比重不足一成；农村居民可支配收入和消费性支出只有城镇居民的四分之一左右，城镇居民总体受教育程度相当于初中毕业，而农村居民整体受教育程度小学还未毕业。这从社会、经济、生活与消费等方面综合直观地反映了甘肃强二元经济结构与强二元社会结构，城乡居民的经济状况、文化素质、收入与消费水平差异程度非常突出。

    由于长期实行城乡不同的户籍制度，这在稳定城乡社会、稳步发展城市方面起到重要作用，但人为增加城乡之间的壁垒对推进城市化进程极为不利，大量农村剩余劳动力不能取得城镇户口，在寻找工作、子女就学、医疗及失业保障等方面不能享受同等待遇，无疑给广大农村人口造成心理的、现实生活上的压力，降低了城市化的质量，阻碍了城市化进程。

    （二）城市化的基础--工业化较薄弱。生产力的发展是社会经济结构演变的根本原因，是城市化产生和发展的动力机制。工业化必然推进城市化。经济是城市发展的基础，工业是主导，工业的聚集和工业化水平的提高是推进城市化的主要动力。第二、三产业的发展促进了城市经济的发展，推动了城市化进程。工业化是城市经济发展的主要决定力量。随着工业化进程的加快，社会各产业的就业结构必将发生重大的变化。突出表现为由于工业化的决定作用，使得人口在第二、三产业之间的就业比例逐渐增加，从而使一个城市的城市化率逐渐得以提高。工业化推动城市化，城市化也同时促进工业化。城市在吸引工业投资者的同时，也吸引着大量就业者。城市以其聚集效应为工业的发展提供良好的外部条件，也令就业者感到比较多的就业机会和比较方便的生活环境。从发达国家城市化过程可以明显看出：城市化与工业化相伴相随，互为促进，在整体运行中平行上升。据测算，整个发达国家工业化和城市化的相关系数高达0.997；甘肃省城市化与工业化的相关系数也达0.797。然而，甘肃省工业化程度低，产业链条延伸不长，且分布不均匀，加之乡镇工业规模小，因而对整体国民经济的辐射带动能力差。国际城市化规律显示，城市化率应高于工业化率10%左右，全国目前的工业化率已达到44.4%，但城市化率落后于工业化率5.3个百分点，与发达国家的差距是巨大的。不仅甘肃省工业化率低于全国平均水平10.8个百分点，城市化率低于全国平均水平13.13个百分点，而且甘肃省的城市化率严重滞后于工业化率近8个百分点。

    （三）市场化程度不高，城市化发展与市场发育程度相互不匹配。劳动、土地、人才、资本、科技等要素市场发展缓慢，各城市还没有建成真正意义上的生产要素市场，资金、人员的合理流动等方面还存在不少限制性措施；在资源配置上没有很好地依赖市场；政府在对宏观经济调控方面较多采用非市场化手段。另外，在维护市场经济秩序、反对不正当竞争方面的力度有所欠缺。人口素质低于全国平均水平，全省人口受教育程度低于全国水平1.1年，大专以上人数占总人口的比重低于全国水平1个百分点，文盲率高于全国7.62个百分点。甘肃省科研力量不是很强，而且地域分布不均衡。

    （四）城市体系尚不健全。城市增加相对缓慢，城市人口增长有限，区域辐射能力较弱，扩展规模的速度远不能达到加速城市化的要求。此外，甘肃省城市空间分布不均衡的局面依然存在。2003年，甘肃省设市城市15个，有7个分布在西部地区，约占46.7%；中部地区3个，占20%；东部地区3个，占20%；南部地区2个，仅占13.3%。地区发展失衡不但会使部分地区人口过度集中，劳动力过剩，不利于城市化水平的提高，而且会带来一系列社会问题，最严重的是导致区域发展的恶性循环。

    另外，全社会保障制度滞后，基础设施建设相对落后，城市化滞后于工业化，工业化进程中吸纳的劳动力过少，导致人口就业和再就业问题突出，城市承载能力薄弱。

    四、城市化发展滞后带来的负面影响

    城市化水平滞后带来了一系列矛盾和问题，严重阻碍了甘肃的经济和社会发展。

    （一）城市化发展的滞后造成人口结构、资源占用和收入分配结构上的不合理。2003年甘肃省城镇人口和乡村人口占全省总人口的比重分别为27.38%和72.62%，而同期城乡居民的年末储蓄存款余额却分别占总量的86.4%和13.6%，农村集体和农户生产性固定资产占有的比例也偏低；其次，就业结构与产值结构不对称。2003年甘肃省第一产业占GDP的比重只有18.1%，而第一产业劳动力占总劳动力的比重却仍然高达58.9%；第三，加大了产业重组的难度，限制了第三产业的发展。国际经验表明，在城市化水平滞后的前提下，第三产业不可能有正常的发展。第三产业的不发展，极大地削弱了甘肃省产业在其结构推移过程中吸收农业剩余劳动力的能力，使农民的就业领域没有得到充分扩展，从而也使产业结构调整可能带来的增加农民收入、促进整个经济发展的潜力不能充分释放出来。

    （二）农业人口比重高的直接后果是滞留在自给自足传统乡村的农民商品化消费水平低，导致扩大内需乏力，农村市场的份额大大低于城市。2003年，全省城镇居民消费水平5542元，农村居民消费水平1211元，城乡居民消费水平比为4.6：1；全省城镇消费品零售额占全省的80.96%，农村仅占19.04%。

    五、甘肃城市化发展道路选择

    城市化道路，是指城市化进程中的途径和模式，包括城市化机制、城市化形式和城市发展方针。城市化道路不同，城市化进程、特点、作用和结果就不同。甘肃省地域差异性较大，商品经济不发达，工业化水平低，不可能采取单一战略模式去解决城市化问题。而应从实际出发，因地制宜向多元化目标逐步推进。针对目前农村人口比重巨大的省情，要实现城市化的目标，就必须通过发展大中小城市共同分流，三条道路并行，是甘肃城市化发展的现实选择。

    （一）新时期甘肃省城市化发展的基本方针

    甘肃省城市化发展的总体思路是，从省情出发，在充分合理利用资源和社会经济条件的基础上，在国家经济社会总体战略目标的指导下，走多元化的城市化道路，逐步建成以大城市为中心，中等城市为龙头，小城市为纽带，小城镇为基础的，比例协调，布局合理，多层次，多功能的城镇体系，从而发挥各级城市的中心作用，实现城乡结合、工农结合，以推动全省经济社会持续稳定的发展。

    1.关于大城市的发展与控制，从城市规模经济规律出发，只要在经济规模之下，继续发展。对规模不经济的加以限制和疏导。

    2.关于中等城市的发展。甘肃省发展中等城市是可行的，但在发展中必须充分考虑每个城市的具体条件，在城市产业结构和职能方面使之各具特色，避免产业结构趋同化，形成各具自己特点的城市。

    3.积极建设发展小城镇，小城镇面广量大，接近农村，可以就地直接吸收大量农业剩余劳动力，大力发展乡镇企业和第三产业，就地转化农业人口，这是甘肃省城市化的主要途径。一方面从各地不同经济状况出发，不能搞固定模式，可以“离土不离乡”，也可以“离土离乡”；另一方面甘肃省乡镇企业布局不宜过于分散，应向乡镇和建制镇集中，发挥集聚经济效益。

    城市化的发展并没有一个统一的模式。甘肃省社会经济发展水平较低，必须走适合甘肃省省情、具有自己特点的城市化道路。同时应看到各地资源、经济发展水平及城市化水平千差万别，地域差异性大，因此，甘肃省城市化发展道路取向应是多渠道、多途径，因而不同地区的城市化道路也应各具特色。

    （二）城市化发展战略的规划目标和框架模式

    1.城市化发展战略的规划目标

    《甘肃省城镇化体系规划（2002-2020年）》中战略总目标是：基本形成以兰州为中心，大中城市为骨干，小城市和县城、重点建制镇为基础，规模结构整合有序、功能定位优势互补、空间布局科学合理的省域城镇体系，并融入更大范围的城镇体系网络之中。城镇产业结构优化升级取得明显成效，要素集聚和经济辐射功能明显提高。城市基础设施水平明显提高，基本建成比较完善的城市交通、通讯、供水、供电、供气、供热和污染治理、防灾减灾等现代化城市基础设施体系。形成良好的城市绿化和生态环境，城镇居民生活质量和文明程度明显提高，全省城镇建立比较完善的社会保障体系，科教文卫等社会发展主要指标基本达到同期全国平均水平，使全省人口城镇化水平达到45%，城市辖区的GDP占到全省总量的80%以上，为本世纪中叶全面实现城镇化、工业化打下良好基础。

    2.城镇体系结构形成“一心一轴四个层次五大片区”的空间布局，通过强化核心，培育重点，以线串点，以点促面，形成等级分明、分工合理、协调发展的城镇体系空间网络结构，带动全省社会经济全面发展。

    “一心”指继续发展特大城市兰州和构建以兰州为核心的兰州都市圈。

    “一轴”指西陇海-兰新线甘肃段城镇发展主轴带，甘肃省大多数城市分布在这一轴带上，正在形成和发展的城镇密集区也主要依托这一轴带上。

    “四个层次”指以兰州为核心，建成兰州都市圈为一个层次；以西陇海-兰新线甘肃段城镇发展轴为一个层次，培育一批大、中城市，建成一条城镇发展带；放手发展县城，创造条件扩大县城规模，全面推动小城镇建设，建成一批县域经济发展中心为一个层次；省市县各级有重点地抓好一批条件较好的建制镇，使其成为规模较大，职能分工各得其所，能吸引农民务工经商的新兴小城镇为一个层次。

    “五大片区”指以城镇发展轴带为依托，以兰州都市圈为核心，各地区建设沿轴带纵深梯级推进，形成陇中、河西、陇南、陇东、南部民族地区五大城镇发展片区。

    3.确立城市带发展模式

    所谓城市带是指人们将城市化放在动态的城乡互动关系中对城镇、农村做统一的合理规划的区域分布模式。城市带是一定区域内经济高度发达的产物，在城市带内不仅城乡差别几乎很小甚至不存在，而且城市之间的经济合作和社会生活达到空前频繁和便捷。在城市带里，“每个城市都在乡村和效区的融合体中发展起来，并围绕中心向周围扩展，与相邻的城市相接”。

    因此，发展城市带，不仅可以使人们在同一区域内随时选择城镇与乡村不同的生活场景和生活内容，而且能带动城镇周围农村地区在生活方式、价值观念及人际关系等方面的城市化，至少能缩小城乡差别。

    同时，城市带还是对资源的最有效配置和最合理的产业结构的区域布局，能更快地推进社会经济发展。实施城市带模式是从系统论的角度分析甘肃省城市化的具体情况而得出的惟一可行的选择。

    选择城市带发展模式，主要是从甘肃省生产力布局的实际情况出发。其依据是：第一，区域经济发展的非均衡。沿西陇海线与非沿线地区的经济条件与社会发展程度差异甚大，不可能齐头并进地达到同等城市化水平，而应该选择沿西陇海线区域的中心城市形成城市带，带动非沿线中小型城市非均衡、有倾斜力度地推进城市化。第二，区域经济发展的增长极。重点培植西陇海线中心城市，以发挥其拉动与推动作用，特别要注意扶持那些经济发展迅速的重点城镇，以释放其对非沿线区的经济辐射与扩散作用，从而拓展市场化的通道，带动一大片城镇成网络状、圈带状地迈向城市化。第三，区域经济发展的梯度推进。特别是西陇海线甘肃段将成为城市化优先启动的区域，同时这些点、线、片也将优先成为交通中心、物流中心乃至包括产品市场、要素市场、资本市场都将成为省域经济增长的引力与张力并重的最活跃区域，并因此而逐步向甘肃非沿线区成梯度推进，形成全省的城市化浪潮。

    目前，甘肃省城市间以铁路和公路为纽带的城市带状区域已初具雏形，这一区域以省会兰州为中心，东西相连，呈现出东弱西强之势，产业上以旅游业贯穿全线，有利于形成整体优势，最终成为推动甘肃经济社会发展的新平台。

    （三）推进城市化发展的路径选择

    西陇海-兰新经济带作为国家实施西部大开发战略区域发展重点，甘肃省大多数城镇分布在这条轴线上。所以，加快培育城镇体系和城市带，在城市内部完善基础设施、高速公路和轨道交通体系，加强城市间的产业分工和职能分工，使其成为经济能量巨大的空间地域，极大地增强城市的人口容纳力，以实现区域经济一体化，对区域经济乃至全省经济发展积极的推动作用。

    1.以“点”带“面”，形成核心点。建设兰州都市圈，突出兰州在省域城镇体系的中心地位。依托兰州现有城市核心区，以其周边的白银、临夏、永登、临洮、定西、榆中等城镇为卫星城，构建大城市圈，培育强有力的经济核心区，强化西陇海-兰新经济带甘肃段。

    加快天水市建设步伐，发挥天水陇东南区域中心城市作用。强化与兰州经济圈、陇东地区和关中经济区的联系，加快机械、电子、电器、食品、制药等产业的技术升级和结构调整，振兴装备制造业，促进旅游、教育、商贸业的发展，逐步形成秦城-北道-社棠-秦安城镇群。

    2.以“线”扩“带”，扩大带状分布面。沿西陇海-兰新经济带甘肃段发展一批大中等城市，带动地方经济发展。位于西陇海-兰新经济带甘肃段上的白银、武威、张掖、金昌、定西、敦煌、陇西等城市，抓住经济带开发机遇，发挥各自的比较优势，扩大产业规模，提高技术装备，增强城市综合功能，带动地方经济发展。

    3.强化城市带联系，形成增长极。强化西陇海-兰新城市经济带的联系，推动酒泉、嘉峪关和玉门城镇群融合发展，优势互补，形成甘肃西部经济增长极，依托冶金、石油化工、特色农产品(资讯 行情 论坛)加工、旅游等产业，增强经济实力和城市竞争力，发挥交通枢纽作用，形成兰州到乌鲁木齐之间的经济支撑点。同时，推动敦煌建设，适时适度调整行政区划升格为地级市，整合周边地区风景名胜资源，使其成为现代国际旅游城市。

    4.强镇扩城。优先建设和加快发展条件较好、规模较大的县域，增强其对周围地区的吸引力和辐射力，带动县域经济社会发展，促使其向小城市发展。

    （四）加快城市化发展的主要举措

    1.推进城市化发展直接的作用点是缓解“三农”，鉴于甘肃省的实际，由于较大的城乡差异度，要突破长期形成的城乡分割状态，比发达地区有着更多的困难，地改市完成后，我们势必不如县级、乡镇的改革阶段，城市化的推进成为涉及社会各方面的工程，对此我们应以国民的理念、城乡同步的战术加以部署和实施，为此，政府应有一个权威的统一协调机构统管城市化事物，保证政策措施的落实。

    2.甘肃城市化应立足于人口、产业、资本、项目的聚集效应与扩散效应，其核心是市场力量为主导的城市化进程。

    一是以要素的集聚为重点来推进城市化进程。不但要促进人口的集聚、生活的集聚、产业的集聚，更要促进人才的集聚、技术的集聚、资金的集聚、信息的集聚，以节省空间和时间，同时可以减少人均基础设施建设投资，降低公共事业成本，提高物质能量利用率，从而产生聚集的规模效益和经济效益。二是促进城乡建设由分散布局、就地扩张转向重点布局和集中建设，加快小城镇分化重组，促进小城镇规模成长，提高规模效益和聚集效益，使城市化进程转入大、中、小城市及中心镇集聚的轨道。三是促进城镇在区域布局上的空间集约化发展。城市带和城市群是一种“大集中小分散”的地域城市化发展格局，是人口与产业在特定区域高度集聚的产物。根据全省地理环境、区域发展条件、人口与城镇分布、区域基础设施配置状况以及生态环境保护要求，优化全省城镇发展空间，力求体现中心集聚、轴线拓展，逐步形成以中心城市为依托，以交通运输干线为主轴的集约开发态势，形成以西陇海-兰新线为轴的城市经济区域带。

    3.走政府推动和市场主导相结合的城市化道路，多元动力机制推进城市化。

    一方面，积极推进传统体制改革，创造一种市场化的城市化发展新机制，充分发挥市场在城市化进程中的基础性的调节作用，促进城市化按市场规律健康、快速地发展。实行非公益性城市基础设施供给市场化；改革社会保障制度；允许、鼓励包括劳动力、土地在内的各种生产要素按照市场经济的规律流动、组合、集聚。从而，最终实现以开放式的、受市场供求规律、竞争规律与价值规律调节的人口城市化聚集行为取代封闭式的、户籍管理限制的城市化聚集行为，使城市化过程不再是一个获取身份和特权的过程，而是一个职业和生活方式转移的过程。另一方面，政府应根据本地的产业、人口和环境的特点，在市场发挥基础作用的基础上，有效地弥补城市化中市场竞争的缺陷。即城市化必须由政府制定总体规划，对城市化的进程、城市人口的增长、城市的产业布局、城市规模的扩大等方面，实行必要的宏观调控。

    4.城市发展与区域经济社会发展相互联动，走大中小城市协调发展的城市化道路。

    首先优先发展大城市、区域中心城市，进一步发挥现有大中城市发展的潜力。进一步突出兰州在省域城镇体系中的龙头地位，同时加强西陇海-兰新线城市带建设，逐步形成实力雄厚的城市区域经济带，增强辐射作用。对其他地级市和经济强县（市）政府驻地城市，则根据各自经济社会发展的趋势和城市建设的基础与条件，把强化功能与扩大规模结合起来，积极向大中城市迈进。其次，高度重视小城镇的发展建设。充分依托现有小城镇，是加快城市化发展的一个现实选择。小城镇的发展也要遵循城市化规律，分类指导，突出重点，促进小城镇发展从数量型向质量型转变。中心镇要加快基础设施和公共服务设施建设，提高城镇品位和质量，吸引生产要素集聚，引导集中发展。

    5.加快城市化的配套改革和制度创新，以弱化甘肃省的强二元结构，并逐步向一元化社会迈进。

    正是现行的户籍制度、社会保障制度、土地制度等阻碍着城市化的进程，人为地割裂了城乡关系，构筑并强化了“二元”社会、经济结构。加快发展甘肃省城市化进程，必须进行相应的配套改革和制度创新。

    （1）逐步放开直到取消户籍制度。长期以来，户籍制度是造成城市化滞后的最直接的原因。正是由于户籍制度的存在造成了城乡二元社会结构，维持并强化着城乡壁垒，阻碍着公民的自由迁徙、劳动力的自由流动、农民的自主择业。

    所以，首先在全省无条件放开小城镇的户籍管理制度，然后自下而上地依次放开小城市和大中城市。争取用10-15年的时间，建立起新的户籍管理制度，用身份证制度代替户籍管理制度，最终取消户籍管理制度。真正给农民以国民待遇，对农民和市民一视同仁，这样与之相应的住房制度、劳动就业制度障碍等都会迎刃而解。

    （2）加快土地制度改革。加快土地产权市场化的步伐，积极探索建立健全农村集体土地使用权的有偿使用机制和合理流动机制。试行暂不要求农民退还承包地和自留地，以使用权的有偿转让，获取农民进城所需的安置、社会保险、创业等资金。同时，这也有利于土地实现规模经营。

    （3）完善社会保障体系。建立全社会统一的社会保障制度。在户籍制度基础上建立起来的社会保障制度，是城乡二元社会经济结构在保障领域的又一具体体现。传统的社会保障制度使农民沦为二等公民，使农村成了一个被遗忘的角落。因此，加快城市化进程，推动农民进城，就必须建立全社会统一的社会保障制度。全社会是指社会保障覆盖全体国民，统一是指建立全省统一的个人社会保障账户，由中央、地方财政作为支出的最后保障环节。具体而言，就是要先将现有的城镇居民社会保障制度延伸到小城镇，而且一定要涵盖新进入城镇的居民。同时，要积极探索城乡社会保障和跨地区的社会保障账户的衔接。

    6.调整优化产业结构，增强城市经济辐射带动能力。

    积极推行工业强省战略，把高新技术产业、基础产业和高加工度高的制造业放在城市经济的突出地位。以大中城市为依托，大力调整工业产业结构，实现产业结构优化升级，大幅度提高第三产业在城市经济中的比重，制定扶持政策，促进甘肃省一批资源型城市超前规划、发展接续产业，增强城市的经济辐射带动能力和竞争力，提高城市就业率。

    7.加强城市基础设施和公共服务设施建设，提高城镇发展的承载力。

    城市是加快城市化进程的依托和载体。城市基础设施的结构、数量和形态，已成为城市发展的功能结构、空间布局和自我调节的导向性因素，许多困扰城市发展的问题最终要靠改善基础设施才能从根本上得以解决。通过进一步加强城市基础设施的建设，完善城市的综合服务功能，改善城市的投资环境和生活环境，提高对产业和人口的承载能力，是加快城市化进程的重要保证。

    8.适时调整行政区划，优化省域城镇结构。根据全省城镇化进程和区域经济发展的需要，对发展空间和人口规模偏小的城市，适时调整行政区划，扩大区域范围，拓展城市发展空间和规模，以增强城市的辐射和带动能力，优化全省城镇规模结构和空间结构。

    9.深化改革，培育城市化发展新机制，加快全省城镇化进程。

    充分发挥市场机制的调节作用，培育城市发展与建设的良性循环机制。一是深化财政体制改革，建立有利于城市自我积累、自我壮大的新机制。二是建立政府主导与市场化运作相结合的城市基础设施投融资体制，加快城市基础设施产业化进程。充分发挥财政资金的导向作用，鼓励和吸引国内外各类投资者投资和经营城市基础设施。有条件的城市可建立城市基础设施建设基金，组建城市建设投资公司，促使投资资金滚动增值。进一步确立经营城市的理念，盘活城市现有基础设施存量资产，搞好城市无形资产的运营，不断拓宽经营范围，加大经营力度。三是改革城市土地使用制度和管理体制，建立土地使用权市场，培植城市自主财源。