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蒋省三 刘守英
一、土地农转非过程中的国有化趋势
我国城市化的过程始终伴随大规模的土地国有化。1987至2001年，全国非农建设占用耕地3394．6万亩，其中70％以上是征地。这意味着，在过去十多年时间里，就有近2400万亩
农民集体所有的土地被国有化。据不完全统计，这次宏观调控前，各类开发区规划面积达3．6万平方公里5400万亩，超过了现有城镇建设用地总面积。近几年，在一些发达地区，城市的版图迅速向农村的腹地推进，不断向农村延伸的城中村改造、大面积的村委会改居委会工程、县改区、市改区的城市区域调整，更为直接的是，前不久深圳市进行的将宝安、龙岗两区260平方公里的土地全部收为国有的城市化改制等等，一个重要的动力机制就是大范围地、一次性地将农村集体土地国有化，以满足城市化扩张对土地的需求。
这种土地国有化的趋势，势必改变我国建设用地的现有格局，伤害农民集体的土地权益。据国土资源部调查表明，目前除交通水利设施用地外，全国实际建设用地约有25万平方公里，其中7万多平方公里为国有土地，而农民集体建设用地约18万平方公里，占全部建设用地的72％。农民集体建设用地大多集中在沿海发达地区，这些地区靠近城市，土地财产收益和房租收益已成为农民集体的重要收入来源；由于其交通方便，产业集聚，正在成为城市化扩张的首选目标。土地国有化趋势的蔓延，剥夺了农民分享城市化、工业化进程的土地级差收益的权益，加剧了政府垄断土地一级市场的不规范行为，不利于城市化的健康推进和经济的可持续发展。
二、建设用地国有化的制度根源
在目前条件下，“城市的土地属于国家所有”的法律规定，对建设用地国有化趋势客观上起到了强化作用。人民公社化以后，我国就初步形成了城市土地国有制和农村土地集体所有制并存的局面。农村土地，实行“三级所有、队为基础”的农民集体所有制；城市土地，通过建国初期没收敌伪财产，代管无主房产，确认房地产产权归属，建立公民个人房产所有权和土地所有权制度；到社会主义改造时期对资本主义工商业实行赎买政策，对出租私有房产的业主以给付定金的方式逐步使城市房产发展成为公有制为主体的房产体制，对于城市居民个人居住的私有房产仍然保留私有权，对于其土地则以征收房地产税的方式确认其使用权。这两种所有制并存的格局由1982年宪法得以确立。相关土地管理法规规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。农民集体所有的土地，转为城市建设用地，必须变为国家所有。不仅现存的全部城市土地属于国家，而且凡要城市化的土地也全部属于国家。因此，城市向郊区推进和向农村腹地拓展，由农村、小城镇和郊区形成新城区，统统是法律应有之义。
农民土地财产权利保护的弱化状态，加剧了建设用地国有化的趋势。实行了近20年的家庭承包制，直到2002年全国人大常委会才通过了《农村土地承包法》。尽管这部法律对农民土地的使用权、收益权和转让权实行了全面保护，但该法的保护仅限于“土地的农业用途”，总则中规定“未经批准不得将承包地用于非农建设”第8条。可以说，农民集体土地一旦用于非农建设，没有一部现存法律能确认和保护农民的土地财产权利。农民集体土地权益保护只限于农地农用，以及城市土地只能属于国家所有，构成现行土地法律制度的两极，征地制度是对接两极的通道，为政府不断圈占农村土地，获取巨额土地收益，扩张城市提供了合法保障。
宪法确立的两种土地所有制的并存，其本义是为了阻止将农民集体土地收归国有。早在1981年人大常委会修宪讨论时，对农村土地究竟收归国有还是保留现行的农民集体所有制，展开过一场争论。一部分人主张，农村土地已不是农民私有，干脆收归国有，土地掌握在政府手中，有利于减少征地矛盾，推动工业化建设。另一部分人主张继续保持农民集体土地所有制，其理由是：一，有利于农村稳定。毛泽东同志1962年将农村土地集体所有制下放到“三级所有，队为基础”，并且在“文革”动乱时期都未作改动，是有其长远考虑的；二，农村已经建立了集体所有，国家利用行政手段，一步收归国有，意义不大，农民工作也不好做。三，农户承包经营制刚刚实行，成效很大，不宜改动。最后在宪法上确立了两种所有制的并存。这样，不仅分包到户的农村土地继续保留土地集体所有，而且在北京、上海、武汉等大城市郊区部分原为工业建设保留国有的农村土地，也退回给农民集体所有。
在城市化的扩张中，宪法规定的两种所有制并存的格局演变为单极土地国有化的趋势，其主要原因是，土地的资本化的价值形态在市场经济中开始形成，而相应的法律法规仍停留在土地的计划供应阶段。一方面强化了政府通过土地国有化来谋取巨额财政收入的动机，另一方面农民维护土地权益的相关法律法规没有跟上，造成农地变为建设用地过程中，农民丧失集体土地所有权及其土地权益的被动局面。为了维持社会的长治久安，必须对有关法律作出及时的修改。
三、政策建议
第一，城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。
第二，在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。
第三，农民集体建设用地必须尽快合法进入土地市场。进一步完善有关土地法律，实现两种建设用地“同地、同价、同权”，允许集体建设用地转让、抵押，让农民以土地权益分享城市化、工业化的好处。
第四，要从法律上确认和保护农民的土地财产权利。尽快修改《土地管理法》中与农民土地权益保障相冲突的有关条款，实现《土地管理法》与《农村土地承包法》在农民土地权益保障上的对接；完善土地立法的微观层面工作，如农地的地籍普查和登记制度、统一的土地权证等。
（作者单位：国务院发展研究中心）
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