党的十六大明确提出，在二十一世纪头20年里，要集中力量，全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展，民主更加健全，科技更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。我省是一个西部农业省份，建设全面小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村。本文利用最新的农村全面小康社会评价指标体系，对我省农村全面小康社会建设的进程作以系统测算和评价，通过对农村实现全面小康社会的难点的分析研究，旨在寻求加快建设农村全面小康社会的对策。

    一、农村全面小康社会的评价指标体系

    国家农村全面小康社会标准评价体系由6个方面、18个评价指标构成。

    6个方面包括：经济发展、社会发展、人口素质、生活质量、民主法制和资源环境。

    18个指标及其标准值分别是：农民人均可支配收入（≥6000元）、第一产业劳动力比重（≤30%）、农村小城镇人口比重（≥35%）、农村合作医疗覆盖率达到（≥90%）、农村养老保险覆盖率（≥60%）、万人农业科技人员数（≥4人）、农村居民收入的基尼系数（0.3～0.4）、农村人口平均受教育年限（≥9年）、平均预期寿命（≥75岁）、农村居民恩格尔系数（≤40%）、农村居民居住质量指数（≥75%）、农民文化娱乐消费支出比重（≥7%）、农民生活信息化程度（≥60%）、农民对村政务公开的满意度为（≥85%）、农民社会安全的满意度（≥85%）、常用耕地增长率（≥0）、森林覆盖率（≥23%）、万元农业GDP用水量（≤1500立方米）。

    二、对我省农村全面小康社会实现程度的测算及基本评价

    （一）我省农村全面小康社会建设进入起步阶段

    按照国家统计局制定的“农村全面小康标准”的综合测评方法，我们对2000～2003年陕西省农村全面小康社会实现程度进行了测算，结果表明：我省农村刚进入全面建设小康社会的起步阶段，并且迈出了可喜的第一步。表现为三个特点：

    第一、农村全面小康社会建设已初见成效。从全省整体情况看：全省农村全面小康社会实现程度，2000年为-4.7%，2001年为-2.29%，均未达到全面小康的起步值。从2002年开始，农村全面小康社会建设进程加快，2002年的实现程度“扭负为正”，达到2.34%，2003年实现程度达到5.77%。

    第二、农村全面小康社会建设进程明显滞后于全国平均发展水平。从农村全面小康发展进程看：我省2002年的实现程度与全国平均水平相差10.76个百分点，2003年比全国水平低11.13个百分点。

    第三、农村全面小康实现程度处于西部地区的偏上水平。从东、中、西部观察：2003年，我国东、中、西部地区的农村全面小康实现程度分别为35.6%、13.8%和-9.7%。我省2003年的实现程度为5.77%，远远低于东、中部地区，但高于西部地区15.47个百分点，这正反映出我国地区间经济发展的不均衡性。

    从“农村全面小康综合评价标准”的六个方面看（见表1），2000年我省的社会发展、生活质量、民主法制等指标值在全面小康的起点值以上。2003年资源环境指标也达到了全面小康的起点值。

    表1：2000～2003年陕西省农村全面小康实现程度

    单位：%

                   2000年   2001年   2002年   2003年
    1、经济发展    -33.87   -31.58   -28.77   -28.22
    2、社会发展     31.15    31.18    31.21    32.46
    3、人口素质    -21.73   -26.73   -21.73   -16.73
    4、生活质量      7.43    14.97    24.47    30.45
    5、民主法制     14.37    26.83    34.93    37.60
    6、资源环境     -5.96    -5.94    -0.33    10.17
    综合实现程度     -4.7    -2.29     2.34     5.77

    从“农村全面小康综合评价标准”的18个单项指标看（见表2），2000～2003年，我省农村达到全面小康标准的指标有3项，即基尼系数、恩格尔系数和森林覆盖率；达到全面小康标准起点值的指标有10项，按实现程度大小依次为：万元农业GDP用水量、万人农业科技人员数、文化娱乐支出比重、对社会安全的满意度、对村政务公开的满意度、生活信息化程度、农村人口平均预期寿命、小城镇人口比重、居住质量指数和农村养老保险覆盖率。到2003年仍未达到全面小康起点值的指标仍有5项，按实现程度大小依次为：第一产业劳动力比重、常用耕地的增长率、农村人口平均受教育年限、农村居民人均可支配收入及农村合作医疗覆盖率。

    表2：2000～2003年农村全面小康评价表

                                                     实际值
    指标                       单位     2000     2001     2002     2003
    农村小康综合评价
    A、经济发展
    农村居民人均可支配收入    元/人     1372   1430.1   1552.9   1571.2
    第一产业劳动力比重            %     55.7     55.7     53.5     52.2
    农村小城镇人口比重            %     13.8     15.5     16.3     16.6
    B、社会发展
    农村合作医疗覆盖率            %                                 2.5
    农村养老保险覆盖率            %        3      3.1      3.2      3.2
    万人农业科技人员             人     3.36     3.36     3.36     3.36
    农村居民基尼系数                   0.347    0.329    0.318    0.333
    C、人口素质
    农村人口平均受教育年限       年      6.9      6.8      6.9        7
    农村人口平均预期寿命         年     70.4     70.4     70.4     70.4
    D、生活质量
    农村居民恩格尔系数            %     43.5     41.9     37.9     39.4
    农村居民居住质量指数          %     15.3     17.3     18.4     19.4
    农民文化娱乐支出比重          %      4.1      4.4      4.1      5.1
    农民生活信息化程度            %     19.8     22.6     31.1     34.4
    E、民主法制
    农民对村政务公开满意度        %     59.3     62.1     64.2     64.6
    农民对社会安全的满意度        %     63.6     67.5     69.8     70.8
    F、资源环境
    常用耕地增长率                %    -3.99    -4.76    -8.32   -10.22
    森林覆盖率                    %    28.74    28.74    28.74    28.74
    万元农业GDP用水量        立方米   2279.4   2278.7   2062.7   1658.3
                                         实现程度
    指标                       2000     2001     2002     2003
    农村小康综合评价           -4.7    -2.29     2.34     5.77
    A、经济发展              -33.87   -31.58   -28.77   -28.22
    农村居民人均可支配收入   -21.79   -20.26   -17.03   -16.55
    第一产业劳动力比重         -100     -100     -100     -100
    农村小城镇人口比重       -11.58    -2.63     1.58     3.16
    B、社会发展               31.15    31.18    31.21    32.46
    农村合作医疗覆盖率       -12.50   -12.50    12.50    -9.38
    农村养老保险覆盖率         2.06     2.23     2.41     2.41
    万人农业科技人员          78.67    78.67    78.67    78.67
    农村居民基尼系数            100      100      100      100
    C、人口素质              -21.73   -26.73   -21.73   -16.73
    农村人口平均受教育年限   -31.25   -37.50   -31.25   -25.00
    农村人口平均预期寿命      16.36    16.36    16.36    16.36
    D、生活质量                7.43    14.97    24.47    30.45
    农村居民恩格尔系数        61.11    78.89      100      100
    农村居民居住质量指数      -4.74    -1.23     0.70     2.46
    农民文化娱乐支出比重      35.56    42.22    35.56    57.78
    农民生活信息化程度       -25.63   -16.88     0.48    20.00
    E、民主法制               14.37    26.83    34.93    37.60
    农民对村政务公开满意度    14.33    23.67    30.67    32.00
    农民对社会安全的满意度     14.4    30.00    39.20    43.20
    F、资源环境               -5.96    -5.94    -0.33    10.17
    常用耕地增长率             -100     -100     -100     -100
    森林覆盖率                  100      100      100      100
    万元农业GDP用水量         29.15    29.21    48.85    85.61

    （二）我省农村全面小康社会建设进程极不平衡

    目前，我省农村全面小康社会发展极不平衡，指标间实现程度差异较大，主要表现为：

    1、农村居民基尼系数、农村居民恩格尔系数、森林覆盖率已完全达到农村全面小康的目标值

    基尼系数是国际上衡量收入分配均等程度的重要指标，是一个适度指标，过高、过低都不好。过高表明收入差异太大，存在两极分化，容易导致社会不稳定；过低则表明收入差异太小，存在平均主义，容易导致经济发展滞缓。市场经济国家对基尼系数取值的一般判断标准为：0.2以下高度均等，0.2—0.3之间相对均等，0.3—0.4之间相对合理，0.4以上差距太大。我省是一个以农业为主的经济发展较落后的地区，农村居民内部收入差异度相对较低。从基尼系数看，1984年以前，由于收入水平低，分配高度均等，我省基尼系数小于0.2。20年来，随着农村居民收入的增加，基尼系数虽然不断扩大，但仍没有超过国际警戒线，2000年为0.35,收入分配差异程度处于合理区间。

    恩格尔系数是食品消费支出占生活消费总支出的比重，恩格尔系数越低，表明生活相对富裕。根据联合国粮农组织标准：恩格尔系数60%以上为贫穷，50～60%为温饱，40～50%为小康，30～40%为富裕，30%以下为最富裕。全面小康社会标准确定为40%以下。2000年我省农村居民恩格尔系数为43.47%，实现程度达61.11%，到2002年恩格尔系数下降到40%以下，实现程度达到100%。我们应当理性的看到，近年来，构成食品消费支出和生活消费总支出的物价指数不同步变化，使得恩格尔系数难以确切反映农户贫富的实际情况。

    我省的森林覆盖率为28.74%，高出全面小康标准值近6个百分点，实现程度为100%。

    2、万元农业GDP用水量、万人农业科技人员数、农村居民文化娱乐支出比重接近农村全面小康的目标值，实现程度在57%以上

    我省万元农业GDP用水量由2000年的2279.4立方米，下降到了2003年的1658.3立方米，使该指标的实现程度上升了56.46个百分点，实现程度达到85.61%。

    全面小康值确定每万乡村人口中农业科技人数为4人。陕西一直以来是农业科技大省，科技力量十分雄厚，2003年每万乡村人口中农业科技人员数为3.36人，实现程度达到78.67%。

    在物质生活改善的同时，广大农村居民愈来愈注重精神生活的享受，用于自身发展和享受生活的支出比重增加较快。2003年我省农村居民文化娱乐支出已占到消费总支出的5%以上，实现程度为57.78%。

    3、农村居民对社会安全的满意度、对村政务公开的满意度、农村人口平均预期寿命、农村养老保险覆盖率等指标逐步向农村全面小康目标值迈进，实现程度在2～50%之间

    全面小康社会是民主更加健全、社会秩序更加稳定、人民安居乐业的公平正义型社会。根据我们对陕西农村18岁以上人口的抽样调查，农村居民对社会安全的满意度和村政务公开的满意度分别达到70.8%和64.6%，实现程度为43.2%和32.0%。

    平均预期寿命是衡量人的生活质量的一个综合性指标。根据陕西省第五次人口普查资料计算，全省农村人口平均预期寿命为70.4岁，高于总体小康值，其实现程度为16.36%。

    农村养老保险覆盖率是我国实现以人为本的全面小康社会的基本条件，确定的目标是60%以上。2003年，全省农村养老保险覆盖率为3.2%，实现程度仅为2.41%，离实现农村居民老有所养、病有所医、贫有所济的社会发展目标还有很大的距离。

    4、农村小城镇人口比重、农民生活信息化程度、农村居民居住质量指数已迈向农村全面小康的起点值

    农村小城镇人口的比重从一定意义上反映农村城市化程度。虽然我省小城镇建设有所发展和增强，但仍处于起步阶段，发展水平还不高，实现程度为3.16%。

    农民生活信息化程度是用来反映农民对信息产品的消费能力和信息获取能力的综合指标由三个子目标合成：（1）2020年彩色电视机普及率98%。（2）电话普及率达到80%以上。（3）每百户计算机拥有量20台。按照国家标准，将彩色电视、电话和计算机三个普及率按层次分析法给定的权数加权（权数分别为0.2,0.4,0.4），得到农民生活信息化综合指数60%的目标。2000年陕西省农村居民每百户拥有彩色电视机49台、固定和移动电话0.9部，每千户农民拥有计算机1.4台。近年来，我省农村信息化快速提升，2003年，全省农村居民每百户拥有彩电61台，近80%的行政村通上电话，实现程度由2000年的-25.63%上升到20%。

    全面小康社会对农民居住质量总的要求是：人均要有一间高质量的住房，住房外要有硬质路面与村庄相连，多数人饮用清洁自来水、上卫生厕所和使用清洁能源。具体要求是：（1）80%以上农户人均住房面积达到25平方米。（2）钢筋混凝土结构和砖木结构住房比重达到95%，基本消灭土坯房。（3）80%以上的农户饮用自来水。（4）70%以上的农户使用清洁能源。（5）70%以上的农户享有卫生厕所。（6）80%以上的农户室外道路为硬质路面。分别按10%、10%、25%、15%、25%、15%赋予权重，计算出我省综合居住质量指数实现程度仅为2.46%。

    5、第一产业劳动力比重、常用耕地增长率离农村全面小康目标值差距较大

    第一产业劳动力比重是一项逆指标，目标是低于30%。目前我省全社会从事第一产业的劳动力为52.2%以上，如今后平均每年下降1.3个百分点，到2020年才能达到农村全面小康的标准值。

    近几年来，通过各级政府的共同努力，我省常用耕地面积减少的幅度下降，但仍未达到全面小康的起点值。

    6、农村居民人均可支配收入、农村人口平均受教育年限、农村合作医疗覆盖率仍未达到农村全面小康的起点值

    农民人均可支配收入全面小康标准为6000元以上。2003年，我省农村居民人均可支配收入（按2000年价格）1571.2元，比2000年增长14.5%，实现程度为-16.55%。还不及农村全面小康值2200元的下限，也就是说还没有达到总体小康水平。

    农村人口平均受教育年限的目标值确定为9年以上。随着9年制义务教育的普及以及人们对科学文化的崇尚，虽然有更多的农民后代走进教室，但局限于目前农村教育水平和经济发展相对落后等原因，致使我省农村人口的平均受教育年限仍未达到全面小康7.4年的起步值，实现程度为-25%。

    农村合作医疗覆盖率确定的目标是90%以上。由于缺乏资金，我省大部分地区的农村合作医疗已基本解体，普遍缺乏基本的医疗保障。2003年，我省农村新型合作医疗的覆盖率仅为2.5%，离全面小康的起步值10%尚差7.5个百分点，实现程度为-9.38%。

    三、我省农村建设全面小康社会的六大难点

    （一）农村经济发展缓慢，农民增收难

    反映农村全面小康社会综合评价的各项指标，其重要程度是不一样的。农民收入是“三农”的核心，是头等重要的指标，在农村全面小康综合评价18项指标中，占有20%的权重。我省农民人均可支配收入在2020年要达到6000元，从2004年开始，即使不考虑价格因素，年均增速平均也要在8%以上。从近几年我省农民增收形势看，剔除价格因素，2001年农民人均纯收入增长1.3%，2002年增长6.6%，2003年增长2.3%，这离实现全面小康所要求的年均增长8%的平均增速相差很大，也没有根本扭转上世纪90年代以来农民收入增速下降的趋势。从陕西农村居民人均纯收入的绝对值看，2003年不足全国平均水平的64%，在全国31个省、直辖市、自治区排名29位，只高于甘肃、贵州两省。从2003年我省农村全面小康的18个指标实现程度看，农民人均可支配收入实现程度只有-16.55%，为实现程度较低的指标之一。这意味着，还有116.5%的任务需要在今后17年中完成，实现难度可想而知。因此，农村经济水平低，发展速度缓慢，是我省农村全面小康社会建设缓慢的最主要障碍。

    （二）农村教育落后，人口素质提升难

    农村人口受教育程度是农村全面小康综合评价系统中第二位重要的指标，占有12%的权重。2003年，我省农村人口平均受教育年限只有6.97年，仅相当于初中一年级的水平；全省农村劳动力中初中以上的占到66%，分别低于全国0.7年和22个百分点，在经济全球化与知识经济崛起的今天，显然处于不利的境地。目前农村人口素质差、受教育程度低已经成为制约农民收入提高和建设全面小康的“瓶颈”。

    农村人口平均受教育年限的提高受两方面因素的影响：一方面，中国农村人口众多，农村的经济发展与文化教育事业建设相对落后，农村教育经费投入不足和学杂费高，教育条件明显不足，影响儿童入学率和辍学率。据2003年住户调查，全省农村7-15岁儿童入学率仅为98.2%。这意味着每年都会有新的文盲出现。另一方面，农村较高文化素质的劳动力大量流向城市，绝大多数的农村大学生成为城镇居民，留在农村的很少。因此，农村平均受教育年限提升难度大。尤其贫困地区农村教育处在逐年萎缩状态，这些地区，学校条件差，教师待遇低，教师队伍很难稳定，难度就更大了。

    （三）农村社保水平低，资金筹措难

    农村全面小康综合评价体系对农村社会保障状况给予了极大的关注，赋予了农村合作医疗覆盖率指标8%的权重，农村养老保险覆盖率4%的权重，两者合计占到12%权重。从全面小康实现程度看，2003年我省农村合作医疗的实现程度为负，仅次于农村居民可支配收入。养老保险覆盖率实现程度2.4%，在全部18个指标中实现程度处于倒数第6位，略高于农村合作医疗的实现程度，处于起步阶段。从现实情况看，90年代初开始的农村社会养老保险制度建设基本处于停顿状态，参保人员较少，能享受养老保险金的比例更小。我省农村社会保障体系由于缺乏资金，大部分地区的农村合作医疗已经解体，多数农民缺乏基本的医疗保障，尤其在贫困地区，几乎没有任何形式的医疗和社会保险。2003年，我省农村新型合作医疗只占到2.5%，农民是最大的自费医疗群体，“看病难”问题突出，尤其是在贫困地区，因病致贫、因病返贫的现象时有发生。由于农村社会保障涉及面宽、人数多，需要大量的资金，资金筹措难度加大。

    （四）农村生活条件差，居住环境改善难

    在反映生活质量方面，居住质量在全面小康建设中处第四位重要的指标，在全部18个指标中占有11%的权重。据测算，2003年陕西省农村全面小康的居住质量指数实现程度只有2.5%。从构成看，目前有31.6%的农村住户饮用自来水；有1.5%的农户使用清洁能源；仅有0.9%的农户使用水冲式卫生厕所，大量的农村废物垃圾不能及时处理，暴露于室外，污染环境。这种状况如果得不到解决，农村落后的面貌就难以改善，农村全面小康目标就是一句空话。

    （五）农村城镇化水平低，劳动力向非农产业转移难

    劳动力就业结构非农化和农村人口城镇化是反映城乡社会经济统筹发展的重要指标，在农村全面小康综合评价系统中，两项指标的权重占到9%。近几年来，为促进小城镇持续健康发展，党中央国务院和陕西省委、省政府先后出台了一系列政策措施，开展小城镇建设试点，取得了一定成效。但由于我省地处经济欠发达的西部地区，小城镇主导产业不突出，基础设施建设投资不足，聚集效应较差，小城镇发展步伐相当缓慢。2003年，农村小城镇人口比重只有16.6%，不仅没有完成每年提高1个百分点的目标，而且严重制约了农村劳动力的转移。2003年，我省第一产业占GDP的份额由2000年的16.8%下降到13.3%左右，但从业人员占全部从业人员的比重仍高居52.2%的水平上，今后17年要下降22个百分点非常困难。

    （六）贫困点多面宽，协调发展难

    陕西是全国贫困面最大的省份之一。全省107个县区中，有国定重点贫困县50个，省定贫困县27个。2003年，我省国定重点贫困县农民人均纯收入1205元，低收入人口350万，全面小康建设还没有开始启步。贫困人口主要集中在自然地理条件差的陕北、陕南地区，这些地区地域偏僻、交通不便、信息闭塞，农业基础薄弱，农村公共设施差，贫困地区的脱贫致富将是农村全面建设小康的难中之难。

    四、加快实现农村全面小康社会的对策建议

    （一）千方百计增加农民收入

    增加农民收入是建设农村全面小康社会的基础，结合陕西的省情，我们认为可以从一下几个方面着手：

    1、坚持不懈地推进农业和农村经济结构调整，使农业和农村经济结构进行全面升级。要充分利用我省杨凌农业科技示范区的优势，加大农业科技的推广力度，积极推广和实施无公害标准化生产，形成具有陕西特色的农产品(资讯 行情 论坛)支柱产业，并将其做精做大，提高农产品进入市场的竞争力，确保把农业的重点转到质量和效益上来，从而增加农民的农业生产收入。

    2、以税费改革为锲机，加快农村金融、公共财政、流通体制、土地流转等制度建设为主要内容的改革，向制度创新要收入。

    3、以农村劳动力外出打工为动力，推动农村人口流动和城镇化建设，向农业外要收入。要加快小城镇建设，以小城镇建设提高城市化水平，吸纳更多的农村劳动力，促进劳动力就业结构非农化和城乡社会经济统筹发展；以小城镇建设调整产业结构，重视劳动密集型制造业的发展，带动农村经济；以小城镇建设积极扶持乡镇企业，再创农村非农产业辉煌，共同实现可持续发展的良性运作，为农村剩余劳动力转移营造更多就业空间，快速提高农民来自非农产业的收入。

    4、大力发展县域经济，增强县、乡的发展后劲。5年内取消农业税已经成为既定的兴农方针，但是，陕西县级财政普遍拮据，只有发展县域经济，走二、三产业兴县之路，才能对农民增收提供更大的带动和支持。

    （二）强化农村教育事业，提高农村人口素质，造就一代新型农民

    农村居民素质的全面提高，是增加收入的关键所在，农民收入与其劳动力文化程度密切相关。劳动力文化程度越高，其创造获得的收入越多。加大农村人力资本的投入，培育和造就一代新型农民是当务之急，是全面建设小康社会的迫切需要。当前，我省应该重点加强农村基础教育，提高农民的文化素质；同时，要积极推行农民劳动技能培训，增强农民的就业与创业能力上。

    1、建议调整教育资金的使用方向。将教育资金重点用于农村基础教育，用于减免农村学龄儿童的学杂费支出，提高学龄前儿童的入学率、巩固率、合格率，有效地控制流失率，保障所有儿童都能享受九年制义务教育，防止学龄儿童失学，争取高中教育和职业技术教育。

    2、加大财政对农村教育的支持力度。农村税费改革后，目前“以县为主”的农村教育投资体制难以有效解决农村义务教育经费投入不足问题，中央应按税费改革前的基数，从税费改革后新的农业税中切出一定的比例，专门用于教育。此外，要调整政府财政支出结构，加大中央财政和地方财政对农村教育的支持力度，改善教育条件明显不足的困难局面。

    3、加快发展职业教育。职业教育是提高劳动力素质的有效途径，我省要大力发展与农业和乡村工业相适应的初、中、高等职业教育，逐步形成完善的农村职业培训体系，开设职业技能课程，造就一代文化素质较高的新型农民。

    （三）重构农村合作医疗网，建立健全农村社会保障体系

    重构新型农村合作医疗网，是党中央、国务院在新形势下建立健全农村社会保障体系的重大举措，是统筹城乡发展和统筹经济社会发展、建设小康社会的必然要求。我省应根据国家的有关政策法规，制定积极稳妥、切实可行的实施方案，将农村社会保障纳入制度化、规范化、法制化的轨道。主要抓好一下几个方面的工作：

    1、政府有关部门要做好农村社会保障资金的征收、管理和营运，为农村社会保障事业提供组织保障。

    2、各级政府要加大对农村社会保障资金的投入，为农村社会保障事业提供经济保障，要支持提高和扩大农村合作医疗保障强度和保障范围，增加农村公共卫生支出。

    3、建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救济制度，使农民人人享有初级卫生保健。

    4、要尽快建立强制性的农民养老保险金制度，使外出务工的农民能在为输入地创造财富的同时，解除自身的后顾之忧，并增加社会参与感。

    （四）加快农村生活基础设施建设，改水、改电、改厕，建设现代化新农村

    改善农村生活基础设施是提高农村居民生活质量的前提条件，不仅关系到全面小康的实现，而且关系到扩大内需，促进国民经济持续稳定发展的大局。近几年，我省实施积极的财政政策，在改善农村交通条件和农村电网方面，取得了明显成效。当前在农村的投资重点应转向改水、改厕和环境治理，推动农村自来水革命、厕所革命和厨房革命。为此，我省各级政府要适当调整财政支出结构，将更多的农村生活基础设施项目纳入公共财政领域，在资金上给予支持，应将通电、通水、普及卫生厕所列入日常工作的议事日程，在农村提倡使用清洁能源，鼓励农民美化村庄环境，改善生活条件。

    （五）加大扶贫力度，促进贫困地区农民收入快速增长

    1、加强农村财政扶贫力度，创新扶贫方式。要改“输血”式扶贫为“造血”式扶贫，变“经济扶贫”为项目扶贫，提高农民自身的“造血”功能，提高财政扶贫效率。

    2、对贫困地区实行政策倾斜。在财政政策方面，政府应该加大对欠发达地区、特别是贫困地区财政转移支付的力度。在税收政策方面，政府对贫困地区应该实行特殊的优惠政策。在投资政策方面，政府应该大力支持对贫困地区基础设施建设，以及发展教育、科技和医疗等事业。在投资性质上，应该考虑这类地区偿还能力很弱的特点，尽量多安排无偿投资、低利率投资项目。在金融政策上，金融部门应该对欠发达地区、特别是贫困地区的建设项目在投资和融资方面给予倾斜性支持。在此基础上，提高综合政策质量，加快软环境建设。必须适时调整财政扶贫资金支出结构，加大对知识性扶贫的财政资金支持力度。

    3、专款专用，加强农村财政扶贫资金使用的管理与监督。我省农村扶贫工作主要由县、乡两级政府负责具体实施，贫困地区经济落后财政拮据，加之一些地方干部尤其是乡镇干部放松要求，同时又缺乏财政扶贫资金使用的有效管理与监督机制，农村财政扶贫资金常常被地方政府挪作应急资金，甚至被乡镇干部以种种借口所侵蚀。因此，必须实行法制化管理，资金来源、使用与管理等必须通过相应的立法程序以法律与法规的形式予以明确，严禁违法、违规操作。