直至上个世纪九十年代初期，我国的贫困问题还普遍被看作为一种农村现象。但其后，城市贫困的变动趋势发生了一定程度的逆转，到了上个世纪末，居民收入差距的进一步扩大，就业形势的日益严峻，社会保障体系建立与发展的相对落后，都从不同方面加剧了城市贫困的恶化。城市贫困的严重性引起了国内外学者的重视，有的外国学者把这一时期出现的城市贫困称为中国的“新贫困”。

    城市贫困问题的加剧得到政府和社会相当程度的关注和重视，城市最低生活保障制度就是在这一背景下得以建立和出台。近日，天津城调队受市民政局的委托，对全市范围内的1000个低保家庭进行了调查，较为全面地掌握了低保家庭的生活状况和生活保障情况。对调查结果进行深入分析研究的同时，也再次引发了我们对城市贫困、城市最低生活制度等一系列相关问题的深入思考。从趋势上讲，随着我国经济的发展，城市贫困最终会得到缓解。但就目前情况来看，城市贫困仍是我们全面建设小康社会过程中所面临的一项长期而艰巨的任务。

    一、城市贫困与城市低保家庭

    城市贫困现象的出现，几乎是和城市的产生和发展同步的。只是到了19世纪末期，随着社会生产力的发展和社会保障思想的萌芽，国外的学术界开始正视城市贫困问题，并把其作为重要的社会发展课题进行研究。同时，越来越多的国家加入到反贫困斗争的行列。我国有关城市贫困的研究起步较晚，而且对于城市贫困的救助尚处于较低的层次。随着市场经济的发展和城市贫困问题的日益突出，传统乃至现行的社会保障体系和社会救助制度面临着前所未有的改革压力。

    （一）现阶段我国城市贫困标准和救助范围的确定

    科学地、合理地确定城市贫困的标准，作为整个社会救助乃至社会保障制度的基础，对于识别城市贫困人口、判断城市贫困状况和确定贫困救助水平其意义十分重大。确定贫困标准（范围）首先应解决的问题是如何定义贫困的概念。世界上从社会保障和社会救助的角度去研究贫困问题如果从上世纪初英国的布什和朗特里的早期著作算起，迄今已有100年的历史了。在此期间，各国的专家学者从各种不同的角度给“贫困”下了不计其数的定义。较为有影响的贫困定义包括：

    英国的汤森在他的《英国的贫困：家庭财产和生活标准的测量》一书中是这样界定贫困的：“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的。”英国的奥本海默在《贫困真相》一书中则这样认为：“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。……首先，贫困夺去了人们建立未来大厦－－‘你的生存机会‘的工具。它悄悄地夺去了人们享受生命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生涯的机会。”美国的劳埃德.雷诺兹在《微观经济学》一书中说：“所谓贫困问题，是说在美国有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平”。

    欧共体在1989年《向贫困开战的共同体特别行动计划的中期报告》中也给贫困下了一个定义：“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源（物质的、文化的和社会的）如此有限，以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。”世界银行在以“贫困问题”为主题的《1990年世界发展报告》中，将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”。

    国家统计局的《中国城镇居民贫困问题研究》课题组和《中国农村贫困标准》课题组在他们的研究报告中所作的贫困界定是：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”从贫困概念的演变上看，受不同时期社会经济发展状况的制约，对于某一特定地区和国家而言，伴随着时间的推移，贫困概念的演变具有明显的层次递进性，由食物的短缺到基本生存条件的匮乏，再到包括物质、社会、情感等多方面需求的考虑。可以看出，贫困内涵的更新明显表现为三个阶梯式的扩容。同时，贫困概念的发展，也不排斥在某一特定时间，如现阶段，由于世界各国社会经济发展水平的不同，这三个层次贫困内涵也是同时并存、互为参照的。

    ⒈第一层次的贫困即是人们所需的维持生理需要的食物的短缺，其贫困状态已影响到人们身体的正常需求，甚至损及健康。此一层次的贫困定义，只考虑到人的自然生理需求，没能顾及到人的社会属性和精神上的追求。可以认为，“食物的短缺”是贫困概念的原始状态和最低层次，是贫困的绝对标准和临界值的下限，也被称作生存贫困、特困或赤贫。

    ⒉第二层次的贫困则是在第一层次贫困内涵的基础上有所延伸和扩张的，不仅包括了人的生理的基本需求，还考虑到人们衣、住、行、医、教等需求，贫困被称作为人的基本生存条件的缺乏。虽然此一层次的贫困概念仍在延伸，但仍没有跳出物的范畴。世界上绝大多数发展中国家，在给城市贫困定义时，一般取的就是这一层次的概念，这一方面反映了经济发展的成果及对人们生活的历史的、道德因素的重视，另一方面也反映出救助主体受社会救助能力限制而不得不降低标准的无奈。我国在给城市贫困定义时，绝大多数学者将之归纳为温饱问题，就是这一层次的客观反映。

    ⒊第三层次的贫困，是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏。其所涉及的短缺的项目已从物质领域扩展和延伸到精神领域，包括了衣食住的短缺、健康的无保障、老年福利的欠缺、教育的不足、社会活动的不能、体面与尊严的丧失等等。与前二个层次相比，它表现为在量上有所增加，在质上有所突破。不再局限于人的自然需求，更多的关注的是人的社会属性，反映了社会物质文明达到一定程度时人们对精神生活的追求。此一概念的提出需以物质财富比较充实、社会救助力量比较强作为基础。

    从以上的这些介绍可以看出：贫困，本身是一个模糊概念，它不具备确定性。同时，它又是一个过程，它随时间和空间以及人们的思想观念的变化而变化。因此，在定义我国城市贫困概念时，必须考虑以下因素：⑴现阶段经济发展水平；⑵社会救助力量的强弱；⑶城市贫困人口的特点。在此基础上，才能定义出符合我国的具体情况的中国的“城市贫困”概念，并以此为基础对城市贫困的确定标准进行定量的研究。无论是考虑到我国的经济和社会发展现状，还是目前对城市贫困救助的实际，我国的城市贫困定义都属于第二层次的贫困，即“人的基本生存条件的缺乏”。

    当前，我国在确定城市贫困的标准时，基本上是根据上述定义，在具体标准的量化上，各地根据自身的情况制定了相应的城市贫困线，亦称城市最低生活保障线。对此，民政部的标准解释是：城市最低生活保障线，是指国家为保障居民达到最低生活水平而制定的一种社会救济标准。

    由于我国目前没有全国统一的城市最低生活保障线标准，各地经济、财力上的差异以及贫困标准测算方法的不同，使得现阶段各地的标准存在一定的差距。然而，尽管确定的标准和救助程度不同，但在计算城市贫困规模、识别城市贫困人口、判断城市贫困状况的过程中，各地均将低于当地城市最低生活保障线以下的居民，也就是通常所说的低保家庭（或称低保户）视同为城市贫困人口。城市低保家庭是否就是城市贫困群体的全部这一问题虽然不少国内外专家尚且存有争议，但现阶段在我国两者事实上是一致的。

    （二）城市低保家庭的现状

    近期，天津市城调队对全市1000户低保家庭进行了一次专题调查，虽然不能用来代表全国的情况，但可以使我们参考了解目前我国城市贫困群体的概况。

    ⒈城市低保家庭的构成我们从低保家庭的家庭类型、病残人员情况和就业情况等几个方面，分析一下城市低保家庭的构成情况。

    调查问卷中共设计了七类家庭。调查数据显示，居第一位的是三口人核心家庭，占57.5%，超过半数。第二位是单亲家庭，占14.3%。第三位是单身家庭，占12.4%。单亲家庭和单身家庭所占比重高于社会平均水平。一般来说，单亲家庭和单身家庭属于不完整型家庭，必然缺少正常家庭的某些功能，经济上较易陷入贫困。

    低保家庭人口的身体健康状况形势比较严峻，健康人口不足半数。在全部的被调查家庭中，家中有严重疾病、身体有残疾和严重残疾人员的家庭有555户，占55.5%。

    从就业情况看，被调查的1000户低保家庭中共有劳动适龄人口（含因病残丧失劳动能力人员）1658人，占全部被访家庭人员的比重为60.1%。劳动适龄人口就业人数为529人，劳动适龄人口就业率31.5%，其中全职就业人数为153人，占全部就业人员的28.9%。

    当前城市低保群体基本上是由原社会救济的三无人员（无固定收入，无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民）、失业和下岗职工以及家庭中虽有就业人员，但因赡养、抚养系数高等原因收入低于当地最低生活保障线的居民所组成。

    ⒉城市低保家庭的生活状况根据调查，低保家庭的家庭平均每人月收入为209.31元。在收入构成中，第一位是社会救济，占收入比重为36.5%；第二位是工薪收入，占21.4%；第三位是其它收入，占17.3%；第四位是离退休金收入，占13.4%。

    调查发现，许多家庭生活处于入不敷出的状态，不得不靠提取存款和借债来维持生活或应付家庭中的意外开支。据调查，在近3个月内，共有34户低保家庭提取了储蓄款，占调查样本的3.4%，户均提取储蓄款1052.44元。另外，在近3个月内，共有552户低保家庭向亲友借款，占调查样本的55.2%。这些家庭的户均借款为2771.58元。

    在消费方面，此次调查仅了解了低保家庭的生活必需品消费情况。调查显示，低保家庭生活必需品消费户均月656.56元，人均月238.32元。另外，低保家庭每月支出最多的是食品支出，户均月支出200.67元，占生活必需品消费的30.6%；其次是医疗费，户均月支出180.54元，占生活必需品消费的27.5%；教育费用支出列第三位，户均月支出145.39元，占22.1%。医疗和教育两项共占49.6%，也就是说，低保家庭用于生活必需品消费的开支中有一半花在了医疗与教育上面。

    家庭财产方面主要调查了住房和主要耐用消费品拥有情况。低保家庭户均住房的情况是：使用面积27平方米；居住面积17.6平方米；居住间数1.3间。住房已经装修过的家庭占8.4%，没有装修过的家庭占91.6%。房屋产权情况是：自有私房占21.5%，公产租用房占72.1%，私产租用房占1.7%，违章建筑占4.7%。

    低保家庭的生活情况表明，中国城市中的贫困家庭应该说并没有陷入不能维持最低生理需求的“赤贫”的困境，目前他们并无食不果腹、衣不蔽体之虞，吃饱、穿暖，这些最起码的生存需求还是基本上得到了满足。但是大多数受助者在得到救助后的收入水平比起城市居民的平均收入水平来说仍然很低，他们的收入可以说是仍然只够糊口。

    二、我国城市最低生活保障制度的建立、发展及面临的压力

    城市居民最低生活保障制度，西方也称为“贫困线”制度，是政府依法对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度。目前，它与退休职工基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度并称为“三条保障线”。我国城市居民最低生活保障制度的建立是对传统社会救济制度的重大改革，经过几年来的发展，这项被称为“最后一道防线”的救济制度，正在城市扶贫工作中发挥巨大的作用，逐步成为一张呵护数以百万计城市贫困居民生存的“安全网”。

    （一）城市扶贫制度的一项重大变迁

    传统的社会救济制度，是上世纪五十年代以后在计划经济背景下逐步形成的，主要是对城镇三无人员、社会困难户、六十年代精减退职职工以及国家规定的一些特殊救济对象的定期定量救济和临时救济。在相当长的一段时期里，这一制度曾经发挥了一定的积极作用。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，由于导致城市贫困产生的原因有所转变，城市贫困群体的构成和规模都发生了很大变化。由于救济范围较窄、救济标准较低、工作制度不够规范，传统的社会救济制度已不能适应新时期城市扶贫工作的要求，迫切需要进行改革和完善。

    1993年，上海市结合本地实际，借鉴国际上的经验，率先出台了城市居民最低生活保障线制度，取得良好效果。民政部及时总结上海经验，在1994年召开的全国民政会议上明确提出：“随着经济体制改革的深入，建立健全社会保障制度”，“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底前在全国所有城市和县人民政府所在地的镇建立这项制定，促进了这项工作的全面展开。到1999年9月，全国所有城市和有建制镇的县人民政府所在地，全部建立了这项制度。与此同时，由国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》也于1999年10月1日正式开始施行，使这项工作步入规范化、法制化管理轨道。到2000年1月我国全部668个城市和1689个县的县镇所在地都己宣布建立了城镇居民最低生活保障线制度。

    与传统的社会救济制度相比，城市居民最低生活保障制度作为一种新的制度安排，是一种保障功能更强，保障效率更高的救济制度。主要表现为：

    ⒈救济的规范化、制度化和法制水平大大提高。新制度把对城镇绝对贫困人口的最低生活保障纳入了制度建设的轨道，进而减少了救济工作中的不确定性，相对避免了过去有钱多救助，无钱少救助的人为随意性，实现了由道义性扶贫向制度性扶贫的转变。

    ⒉救济对象的覆盖范围不断扩大，社会保障功能日益增强。新制度的保障对象由过去城镇中的“三无人员”和原有的特困户，扩大到包括家中虽有在职人员，但因赡养、抚养系数高或所在单位经济效益差，使家庭收入降低或生活陷入困境的城市居民。特别是将那些因失业和下岗而导致生活困难的家庭也列入救济范围。

    ⒊救济标准和层次有所提高。新制度建立以来，许多城市随着经济发展和物价指数的变化，先后对最低保障标准进行过提升和调整。从救济层次上，也开始由过去单纯的基本生活救助向包含教育等的综合救助转变，从而使救济范围不再只局限于基本物质生活方面。

    ⒋可靠固定的财力保证了制度的全面实施。根据国务院规定，新制度实行地方各级人民政府负责制；所需资金由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。资金来源由财政和保障对象所在单位分担，逐步过渡到财政负担的方式，最终通过财政转移支付制度来完成。

    （二）城市居民最低生活保障制度的进展情况

    经过几年来的运行，城市居民最低生活保障制度可以说取得了突破性的进展，主要体现在保障对象大幅度增加、资金投入迅速增长、低保工作日益规范、低保工作机构不断加强等方面。

    ⒈保障对象大幅度增加

    1997年开始在全国推行城市低保制度，当年对于低保对象没有精确统计，根据民政部救灾救济司的估计，最多不会超过200万人。1998年底，全国保障对象184万人，1999年底为265.9万人，2000年底为402.6万人，2001年底达到1170.7万人，到2002年，全国有2064.7万人享受低保。从1998年到2000年，低保对象年均增长72.67万人，年均增长率仅为39.5%；从2000年到2002年，低保对象净增长1662.1万人，增长率为412.8%。而到2003年10月，已经增加到2184万人。

    需要说明的是，低保对象的迅速增加并不意味着我国城市贫困人口增加，它表明的是越来越多的已经存在的贫困人口得到了有效的生活保障。过去之所以保障对象少，是由于过去城市低保这张“最后的安全网”实际上并没有兜住所有城市贫困人口。低保对象的迅速增加，反映了低保工作在解决“应保未保”问题方面的巨大进步。

    ⒉资金投入迅速增长

    从1999年开始，中央财政开始投入低保资金。其中，1999年为4亿元，2000年为8亿元，2001年为23亿元，2002年为46亿元，2003年增加到92亿元。遵照国务院的规定，各级地方财政均将最低生活保障资金列入了当地财政预算，原来一些实行财政和企业、单位分担的地方，后来也逐步转变为由财政统一负担保障资金。从天津的情况看，1999年天津市城镇低保救济费为2449万元，2000年为3211万元，2001年为8143万元，2002年突破2个亿，到2003年增加到2.22亿元。中央财政和地方各级财政对低保资金投入的空前加大，既为城市低保得以迅速扩面提供了有力的资金支持，又是城市低保取得突破性进展的一个明显标志。

    ⒊低保工作日益规范

    在1997年和1999年国务院分别颁布了的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和《城市居民最低生活保障条例》以后，除少数省份外，绝大多数省份都相应出台了《城市居民最低生活保障条例》实施办法或规章，相当一部分市、县也制定了低保实施细则。对于低保资金的来源、保障范围以及工作程序等都做出了明确的规定，为规范城市低保工作提供了相应的制度保证。

    2003年为进一步加强低保工作的规范化运作，各地民政部门相继组织人员，深入基层，专门进行调查研究，总结制度实施以来的经验和教训。民政部救灾救济司和中国社会科学院联合组织了课题组，广泛收集各地的经验，听取基层的意见，试图以此为基础，用行政规章的方式，制定一个对基层来说可行性和可操作性更强的低保制度的工作程序和规范。

    ⒋低保工作机构不断加强

    城市居民最低生活保障制度实施以来，各地政府结合本地区的实际，统一组织实施，民政、财政、劳动保障、工会等各有关部门相互支持，密切配合，积极参与，承担各项工作任务，街道和居委会以及广大基层工作人员负责具体政策落实，从而进一步推动了城市贫困救济工作的社会化。基本形成了目前各级政府统一领导，民政部门负责组织，街道和居委会具体实施，财政、劳动保障、工会等部门以及基层组织和社会各界相互配合、共同推动的组织、管理和运作体制。

    （三）最低生活保障制度面临的压力与挑战作为对传统社会救济制度的继承、改革和发展，城市居民最低生活保障制度是一项政府、社会、市场整体联动的机制创新事业。正因如此，这项新兴的制度从其诞生之日起，就决定了它在相当长的时间内将与压力和挑战相伴。

    ⒈功能与救助规模无限扩张的压力

    在谈到城市居民的生活保障时，人们通常会提到“四张保护网”，即：职工最低工资、退休职工基本养老保险、下岗职工基本生活保障和失业保险、城市居民最低生活保障制度。按照制度建立的初衷，最低生活保障是最后一张安全网，也是最低一个层次的保障，其前提是前面的三张网把该保住的人都保了。在市场经济国家的社会保障体系中，贫困线作为最后一道安全网，其救助对象是有严格界定的。那就是应主要针对那些特殊类型的家庭、残疾人家庭和老年人家庭的救助等。但在我国，由于社会保障体系不健全，加上各项保障措施衔接的缺乏，种种特殊情况和原因使前面三张网并不能得到很好地落实。前几张网所没有兜住的压力一股脑儿都集中落在了最后一张网上，纳入了社会救助的范畴，使社会救助规模膨胀，这不仅使最低生活保障制度超出了制定时所赋予的设计职能，客观上也给其带来了救助规模无限扩张的压力。

    本次低保调查资料显示，低保家庭目前人均每月得到的全部社会救济金为76.36元，其中：低保金为66.08元，占86.5%；失业保险金为6.28元，占8.2%；特困救济金和其它救济为4元，占5.3%。另外，就业人员的人均每月的全部公薪收入为244.49元，尽管就业人员中包含了半职和零星就业，但其收入水平与最低工资标准之间的差距还是非常明显的。

    ⒉贫困程度加深与群体规模扩大的压力

    在连续几年的通货紧缩以后，2004年上半年的价格水平，尤其食品价格出现快速上涨的势头，这种变化对于贫困家庭而言无疑是雪上加霜。调查显示，目前低保家庭人均每月的食品开支比涨价前多支出了40元。另外，住房、医疗、教育等领域的改革，水、电等生活必需品价格的逐年上涨，都进一步加深了低保家庭的贫困程度。在目前情况下，为了保障贫困家庭生活在食品价格上涨情况下的基本生活，很多城市都相应增加了低保家庭的食品补贴，这势必会加大最低生活保障资金的投入规模。

    从总体上讲，中国的“贫困问题”刚刚走入“相对贫困”时代，但是，我们仍然不能在“绝对贫困”与“相对贫困”之间划上一条明确的界限，很多刚刚跨过贫困线的“相对贫困”者，稍有波折，很可能会重返“绝对贫困”的行列。当前，除事实上的低保家庭外，还有相当一部分居民的收入是非常接近于困难（或贫困）标准的。应该注意到，我国的就业问题不是短期能够解决的，目前的“4050”人员正逐渐进入老年阶段，改变自己生活境遇的时间与机会已极为有限，如果继续受到收入差距扩大和通胀的影响，贫困问题的加剧将不可避免。有鉴于此，最低生活保障制度这张安全网对中国的贫困问题而言实在是任重道远。

    ⒊贫困家庭就业困难的压力

    城市贫困的一个显著特点，就是贫困与就业的高度相关性。就业岗位的丧失可以使一个家庭一夜之间陷入贫困的境地，而一个就业机会也可以使一个家庭摆脱困境。这也是目前在城市扶贫的各种举措中，都把促进就业摆在重要位置的原因。然而，抛开目前大学生的就业都已成为问题的严峻形势不谈，仅就贫困家庭的自身就业能力和条件，就业问题的解决也是相当困难的。

    低保家庭调查显示，1000个被访家庭中的适龄劳动人员为1658人，其中24.3%的人因病残而完全或部分丧失了劳动能力。从年龄上看，适龄劳动人员中40－50岁的人员所占的比重最大，为66.1%；50－60岁的人员占8.8%，两者合计占全部适龄劳动人员的比例达到74.9%。贫困家庭就业能力不强还突出反映在适龄劳动人员的文化程度上，具有初中文化程度的人员最多，占38.2%；高中文化程度占36.2%，大专及以上文化的人员仅占6.3%。可以看出，过分依靠促进就业来解决城市贫困问题并非想象中的那样简单，相当一部分贫困家庭的生活还很难摆脱对政府救济的依赖。

    ⒋面临道德缺失的压力

    低保家庭调查的数据显示，在全部被调查的低保家庭中，不包括低保金，人均月收入就已经在保障线241元以上的家庭共96户，占调查样本的9.6%。这种情况表明，政府为城市贫困人群提供保障的低保制度正面临着道德缺失的考验。

    现阶段，中国对一般公民的收入监控及诚信制度尚在建设之中，所以低保制度面临的是一个居民收入的“黑箱”或“灰箱”。在对低保家庭收入进行核实过程中，各项显性的收入（如正常的工资、奖金、离退休金、基本养老金、失业保险金等）容易确定，但是一些隐性收入（如其他的就业收入、银行存款及利息收入、有价证券、股票彩票收入、继承或接受捐赠收入、出租或变卖家庭财产收入等）就难以确定。加上低保制度所需要的基础数据和信息网络管理滞后，使得低保对象的确定、检查和管理都缺少有效的依据，导致应保未保、不应保而保的现象时有发生。由于低保管理具有动态性，在劳动力流动性非常强的背景下，低保家庭的收入变动尤其难以掌握。有的居民可能上个月没有工作，符合低保条件，而下个月就找到工作，收入增加了，不符合低保条件了，理应退出低保。但事实上，能够主动申请退出的家庭是极其有限的。

    ⒌人们追求生活质量提高的压力

    如前所述，随着社会经济的发展，贫困的概念处于不断深化和扩张之中。而人们对生活质量提高的追求，基本需求标准的提高，是促使贫困概念深化和扩张的直接动力。众所周知，一国社会经济发展的成果，最终会落实到人们生活质量提高上，并为全体人民所分享。受社会经济发展状况制约的贫困概念的深化，代表了人们生活质量和基本需求的最低标准的提高和底线的上升。改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，全体人民理应共享经济发展所带来的实惠，而属于全体人民范围中的贫困群体同样拥有追求生活质量提高的权利。因此，在全面建设小康社会的进程中，最低生活保障制度所承担的使命，绝不会仅是解决城市贫困居民的温饱问题。

    三、完善城市居民最低生活保障制度的思考

    城市贫困问题对经济社会发展带来的负面影响正日益引起人们的关注和重视。它不仅造成了劳动力资源浪费和ＧＤＰ的损失，也影响了国民经济的持续健康发展。贫困群体和低收入群体增加，不仅会影响该群体的消费，还会影响其他群体的消费预期，制约消费需求的扩大。更为严重的是，城市贫困人口的增加会进一步拉大收入差距，从而引发一系列的社会问题，危害城市的公共安全和社会稳定。因此，加速完善城市居民最低生活保障制度，关系到当前以及今后社会稳定和经济发展的大局。

    （一）制度完善所要解决的问题

    ⒈低保标准问题

    低保标准的确定是城市居民最低生活保障制度的核心和关键。由于全国各地经济状况、消费和收入水平存在较大区别，因此各地的标准也有很大差异，就是一个省或自治区内各市、县标准也不完全一样。在我国现阶段，这种情况的存在按说也是极为正常的。但深入分析发现，问题并不是这么简单。首先，根据有关规定，最低生活保障标准由各地按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力等因素自行制定，它本应是各种因素综合考虑和兼顾的结果。但在有些地区，最低生活保障标准的制定往往只是根据财政的承受能力，有多少钱办多少事的情况还相当普遍，使最低生活保障线成为“财政能力保障线”。其次，在制定标准的具体执行过程中，各地尽管都采用了民政部推荐的几种方法，但在基本生活必需品品种和数量的确定上，调查和测算方法过于粗放，有些是建立在经验和主观判断以及其他人为因素的基础之上。即使进行了有关调查的，标准及口径不一致的情况十分普遍，统计遗漏及交叉统计等问题也很突出。反映在具体低保标准上的问题，一方面是贫困线的标准普遍偏低，1978年，全国城市由民政部门定期救助的对象月人均领取3.5元，80年代中期为20.8元左右，救助对象每月领取收入的相当于全国城镇居民人均可支配收入水平的12.2%和33.8%。但目前，各地的低保线大多都在不足300元的水平，且采取差额补助的方式，据测算，低保家庭每月领取的低保金多数城市不足当地居民平均收入水平的10%。另一方面，就是低保标准的调整问题，如果从大范围实行低保制度的1997年算起，至今也有7年的时间，其间我国的经济实力尤其是居民收入都有显著的增长，但从低保标准的调整看，各地基本上仅做过一次调整，这中间只有屈指可数的城市和地区进行过两次调整。

    ⒉制度框架的缺陷问题

    目前的最低生活保障制度的制度框架是非常简单的，在低保标准偏低，财力有限的情况下，采取一刀切式的救助方式显然会影响制度的实施效果。现行的低保制度没有考虑不同结构和类型家庭的差别，也没有考虑贫困家庭中不同的人的不同需要。由于导致贫困的原因各异，加之贫困家庭实际情况的不同，不同家庭对于救助的依赖和需要程度也有很大的差别。低保调查反映，老年人家庭、单亲家庭、病残人家庭等特殊家庭与一般贫困家庭的情况有着相当大的差异，他们的贫困程度更深，对社会救助有更多的特殊需求，依靠自身改变生活状况的能力也非常有限。相对简单的救助方式，不仅不足以满足特殊家庭在教育、医疗等方面的最低生活要求，也不利于促使一般贫困家庭依靠自身能力改变目前的生活状况。

    ⒊工作透明度和社会约束机制健全问题

    由国家严格控制和管理的城镇贫困人口救助，直接面对每个需要救助的公民，期望实现一定程度的社会公平。社会救助具有广泛的社会性和公众性，也就决定民政部门在实施社会救助时必须信息公开、面向群众监督，并建立相应的约束机制。如果失去约束，在实施贫困救助的过程中，挤占挪用救济基金，贪污腐化等现象就很有可能发生。

    事实上，目前我国社会救助监督约束体系不健全，救助机制建设还严重滞后。首先，对民政部门最低生活保障制度实施工作的监督，基本上是以民政部门内部控制为主，实行的是自上而下的层层监督体制，基本不接受外界的监督和约束。只是在出现了大的问题时，执法机关才相应介入。另外，多年来，民政虽然对城镇贫困进行了不间断的救助，但社会救助信息不完全公开，尤其是不定期公布标准和资金等情况，使制度实施工作避开了社会舆论的监督，以致形成了不应有的“盲区”。

    ⒋低保金的按时、足额发放问题

    当前，部分地区低保金难以按时、足额发放已成为一个突出问题。低保金不能按时足额发放的一个重要原因是低保资金不足。根据有关部门的测算，按照各省（区、市）的低保平均补差标准，2002年全年共需低保资金141.5亿元，扣除中央补助46亿元和地方预算58.7亿元以后，各地的资金缺口仍有36.8亿元。由于资金不足，有的地方虽然规定了较高的低保标准，但在实际工作中并不执行，只是根据财政状况决定低保金的发放标准；有的地方对全国统一提高低保标准的政策执行不力，造成实际低保标准低于政策标准；有的地区把低保制度理解为临时救济制度，只是不定期地给低保对象一些补助。低保金不能按时足额发放的另外一个原因，则是没有形成有效的资金拨付机制，上级财政从确定拨款到实际拨款到位，中间环节过多，周期太长，一些财政困难的地方根据上级财政转移支付的情况决定低保金的发放，表现为“等米下锅”，上级拨款不到位，低保金的发放也就暂停。从全国情况看，2002年以来，很多地方的低保金都由按月发放改为按季度发放。

    ⒌城市低保与其他社会保障的衔接问题

    城市低保与其他社会保障不能很好的衔接，不仅给城市低保救助工作带来了压力，也对社会保障的公平性和合理性产生了影响。衔接不够主要表现在：一是几条保障线在制度上衔接不够，下岗职工基本生活保障和失业保障隶属于劳动部门管理，而城市居民最低生活保障隶属于民政部门管理，分别有不同的管理制度和管理范围，造成一些贫困居民处于三不管的状态，享受不到应享受的社会保障待遇。二是城市低保制度与原有的贫困救济等方面衔接不够，有些项目和标准缺乏统筹考虑，显得过多过滥，有些该给的没有给足，有些则是不该给的却给了。三是低保标准的确定和执行缺乏部门之间的协调，民政部门在工作中往往采取“视同”低保家庭已享受其它保障的做法，缺乏科学性和合理性。

    ⒍贫困诊断工作的完善问题

    贫困诊断工作的不完善，不仅导致了目前应保未保、不应保而保现象的存在，也是城镇贫困人口数被低估的主要根源。当前，在核算低保申请人家庭收入财产等方面，还未形成比较系统、规范的可操作性办法，由于各地对贫困家庭收入和生活状况的专题调查都是零星进行的，而且调查方法和覆盖面都有较大差异，直接影响了估计贫困群体规模和制定贫困标准的准确性和科学性。同时，对居民收入监控手段的缺乏和信息网络建设的滞后，使得低保对象的审查、确定、核实以及动态管理都缺少有效而完整的依据。很多地方虽采取了建立档案的管理方式，但在诊断过程中，仍以主管部门和单位主观认定为主，对贫困户的认定往往有很大的随意性。另外，由于确定贫困的部门要考虑地方财政上的压力和约束，也影响了对贫困的诊断。

    ⒎机构和人员与工作的配套问题

    现阶段，城市最低生活保障制度的实施中，工作机构与人员编制还没有能够与低保对象迅速增加的繁重工作任务相配套、相适应。尤其是在基层普遍没有专门的工作机构和工作人员，受经费等条件的限制，基层低保工作的开展过于倚重社区居委会的力量，这样虽可以达到不扩编、少花钱乃至不花钱的目的，但文化程度低、观念落后、信息管理经验缺乏等问题的存在，使低保工作人员的素质难以适应新的形势。另外，必要的工作设备（如电脑）的缺乏，手工操作为主的工作方式，非常不利于工作效率的提高和低保管理的信息化。

    （二）制度完善的对策建议

    ⒈强化政府在城市扶贫中的职能，大力增加投入

    “帮助穷人的办法取决于国内资源有多少可供使用，也取决于是否存在相应的政治意志把资源用来缓解贫困问题。”由弗雷德里克和亚历杭德罗合著的《国家的新角色》一文中提出的这个论断，某种程度上正是我国城市居民最低生活保障制度的生动写照。90年代以来，政府社会福利政策变化的基本目标是要建立一种低水平、广覆盖、高效率的基本社会保护体系；改革的要点是提高福利制度运行的效率和降低成本；而改革基本方向是通过“社会服务产业化”和“社会福利社会化”而降低政府负担，约束政府社会开支。然而，在解决贫困问题方面，政府的作用可以说是不可替代的。从一定意义上说，城市贫困将会成为中国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度，最低生活保障资金的支出是改革、稳定和发展必须付出的成本。

    发达国家在上个世纪90年代中期的统计数字表明，他们用于社会救助制度的资金都要占到国内生产总值的12%，是中国的10倍。美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5%，印度救助的人口为6%，根据中国作为发展中国家的国情，享受城镇最低生活线救助的城镇人口比例不应低于6%。这说明在使城市贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。

    政府扶贫职能的强化就是要确保财政资金的主渠道地位。低保所需资金全部在各级财政预算中列支，对于地区间的财力差异问题，中央、省财政应该加大对市、县（区）财政的转移支付力度，通过有效的转移支付手段解决。从资金来源上，发达国家个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出也大约占财政支出的20－30%，可以说，是个人所得税支持了社会保障的开支。如能将个人所得税辟为专项财源，受益的不仅是最低生活保障制度，对其他社会保障制度的进一步发展和完善也会有所贡献。另外，由于当前各级财政都比较困难，可以从民政福利彩票收入、社会福利事业捐助收入、土地出让等收入中按一定比例提取一部分专项资金用作城市低保资金。同时，也应该多考虑动用一些民间力量。在国外，有许多扶贫基金组织，志愿者团体，宗教组织也积极投入消除贫困的慈善事业，都值得借鉴。

    ⒉科学制定并适时调整最低生活保障标准

    城市居民最低生活的保障标准是关系到贫困居民基本生活、社会稳定和政府形象等多方面的问题。尽管制定标准的方法多种多样，但民政部门还是应对贫困线的测算方法做出统一的规定，尤其是对最低生活保障标准制定的程序更要做出严格的规范。最低生活保障标准的制定，必须建立在专项调查基础上。在制定标准时，不应单纯考虑政府的财政能力，一定要统筹兼顾经济发展水平、物价的走势情况、居民的平均收入水平等多方面因素，并与失业保险金标准、下岗职工基本生活费标准、最低工资标准进行衔接，通过科学严密的测算和论证，制定一个较为合理、可行的标准。在目前财力有限、对贫苦群体收入监控乏力的情况下，可以考虑分类救助的方式，对不同类别的保障对象制定几个标准，这样即可以尽可能地保障病残、单亲和老年等特殊家庭的基本生活，也可防止城市居民最低生活保障制度成为“懒人”的温床。更重要的是，必须建立最低生活保障标准的经常性调整制度，根据居民整体收入的增长和物价的变动情况，对最低生活保障标准进行定期的调整，使贫困家庭的生活水平得到相应的改善。

    ⒊建立健全低保制度的社会化管理和监督体系

    目前的最低生活保障制度与以往的城市救济在对象和资金规模上已经不可同日而语，因此，健全的社会化管理体系和有效的监督体系的建立，对于城市低保制度的完善就显得尤其重要。在这方面所要做的工作包括：一是建立贫困居民的社会化保障体系。政府保障与社会扶贫相结合，社会帮扶对象应在低保对象中选择，帮助他们解决实际困难；保障基本生活与社会脱困相结合，低保对象在社区服务中心登记造册，优先为他们介绍工作。二是建立低保资金封闭运行体系。财政安排资金和社会统筹资金全部纳入社会保障补助资金专户，专项管理，专款专用，确保低保资金使用的安全、稳妥、高效。三是建立社会化管理的数据和网络体系。将低保对象的家庭资料，包括家庭成员的年龄、工作经历、健康状况、特长、收入情况、家庭财产状况等一系列资料建立统一的数据库，核实其真实性、准确性和可靠性，在民政、财政、社区服务中心、劳动、银行等部门实行资料共享。四是健全监管体系。要加强行政监督，民政部门要规范城市贫困居民的调查、审核、审批手续，规范低保对象增发或减发、停发办理手续；财政、监察、审计要经常进行检查，确保低保资金及时足额发放到位。五是要加强社会监督，低保资金的安排、管理、使用要接受有关部门和全社会的监督，要将低保对象及享受待遇、低保资金的安排、管理、使用情况和低保政策制度向社会公开，便于社会公众监督。

    ⒋做好与其他社会保障制度的衔接，不断提高救助层次

    解决城市贫困问题，最低生活保障制度并非孤军一支，而是一个庞大的社会支持系统的一部分，协调好这项制度和其他制度体系的关系尤为重要。只有这样，才能更好地明确分工，既不互相推诿，也不越俎代庖。借鉴世界上发达国家的成功经验，加强社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助，可以围绕城市贫困家庭的需要，将最低生活保障、灾害救助、失业保障、再就业培训和服务、教育与医疗救助等制度和政策整合为一体化的城市贫困救助体系，各保障项目之间目标一致、政策协调、相互沟通、协同运作，以期获得具有“合力效应”的高效率的社会保障。因此，民政部门应随时掌握本地下岗职工、失业人员中贫困人口的动态情况，主动和当地劳动保障、财政等部门建立工作联系制度，互相沟通情况，互相协商，齐心协力，步调一致，共同做好几条保障线的衔接。

    搞好各项保障制度的衔接，不仅可以更好地发挥低保制度的作用，也有利于城市贫困救助水平和层次的提高。现阶段，对城市贫困群体的救助要在满足其基本生活需求的同时，加大对城市贫困群体的教育扶助。由于贫困群体的收入基本只能完成劳动力简单再生产的循环，其自身及子女受教育的费用往往是难以支付的。而只有教育，才能根本改变这个群体的知识结构，填补信息社会所产生的“知识鸿沟”，避免“富者愈富、穷者愈穷”趋势的进一步发展。另外，加强对城市贫困群体的医疗扶助也应成为提高保障层次的重点。低保调查显示，低保群体中的病残家庭日常医疗费的支出平均每年为2073.43元，且大多是通过借款解决。

    ⒌促进就业仍是积极和根本的脱贫手段

    对于贫困的无业人员来说，生活的压力使他们再就业的积极性高过其他群体，在享受“低保”与就业之间，他们宁愿选择后者。因此，要重视为贫困人口主动参与反贫困创造条件，并采取积极的就业政策，帮助城市贫困人口摆脱贫困。首先，国家在制定产业政策和进行宏观调控的时候，应该把“充分就业”作为最重要的政策目标之一，发展劳动密集型产业，在一些领域，甚至鼓励用劳动替代资本。让有能力的贫困人群通过就业实现自我保障，对安置低保对象的产业、行业、企业给予相应的优惠政策。二是要扩大就业空间，大力兴办门槛低、包容性强、吸纳劳动力较多的各类社会服务实体，努力发展社区服务产业和家庭服务业，鼓励低保对象进行阶段性就业、弹性就业。1993年，美国在社会服务、家庭服务就业的人数占35.5%，而我国仅占3.9%，我国在这一行业具有很大的就业潜力。同时，还应适当地重振第二产业，以创造更多的就业机会。三是完善服务体系，广开职业介绍渠道，要充分利用现有的人才市场和劳动力市场，鼓励社会各界多渠道兴办规范的就业服务机构，免费为低保对象提供各种就业信息和就业前的培训工作。

    ⒍大力促进贫困者的社会参与，增强自我脱贫的能力

    应充分意识到，扶贫并不只是政府单方面的行为，而是政府、贫困者以及非贫困者之间的互动行为，贫困者也不只是被动接受援助的客体，他本身也是扶贫的行动主体之一。经验表明，在扶贫工作中，重视贫困者的参与，会取得更好的扶贫效果。一方面，要促进他们建立自我支持网络，增强自我脱贫的能力。积极倡导家人互助、邻里互助，继续推进社区建设和社会工作，扩大贫困居民的社会交往网络。鼓励其通过正常渠道表达自身的利益要求，增强其在脱贫工作中的主动性。另一方面，加强贫困居民的家庭文化建设，引导其成员养成积极、健康的生活态度。扶贫先扶志，应当鼓励贫困者通过努力学习和工作，勤俭持家，充分发挥家庭成员间的互补作用，积极发掘家庭的社会保障功能，共度生活的难关。