内容提要：城乡之间存在一定的差距是正常的，也正是差距的存在才促进了城乡之间要素的流动，促进了城乡的共同发展。在这个意义上说，差距也是一种发展的动力。但城乡差距过大，就会成为发展的障碍。1993年—2003年北京市城乡居民收入比例由1.51：1扩大到2.14：1,2000年城乡居民收入差距最大为2.21：1。城乡在经济、社会发展和公民待遇方面都存在着显著差距，正在引起政府和社会各界的高度关注。

    一个国家或地区在工业化、城市化进程加快时期，城乡之间、地区之间出现一定的发展差距是很正常的，但如果这种差距过大，就不可避免地带来政治、社会等很多方面的矛盾。改革开放以来，我市城乡经济基本处于一种非均衡的发展态势，这种不均衡的发展为打造首都国际化大都市，加快城市化、现代化进程打下了基础。但在我市城市化率达到79%，城市化已进入高级阶段※，经济已具有相当基础后，城乡非均衡发展还继续惯性推进，城乡之间的差距还有进一步扩大的趋势，这不能不引起关注。

    ※注：城市化率为2004年北京统计年鉴资料。美国的城市历史学家诺瑟姆（R.M.Northem）于1979年提出了著名的S形曲线，把城市化的过程分为初级、中级、高级三个阶段：初级阶段，城市化率在30%以下；中级阶段，城市化率在30—70%之间；高级阶段，城市化率在70—90%之间。

    一、城乡差距扩大的主要表现

    （一）城乡收入差距的演变

    1、改革开放初期农民收入增长快于城市居民，1984年是城乡差距最小年份。改革开放初期，我市城乡居民生活都处于较低水平。1978年，城乡居民收入相差140元，城乡收入比例为1.62∶1。中央和市委、市政府出台了一系列促进农民增收的政策，多次提高农产品(资讯 行情 论坛)收购价格，乡镇企业得到前所未有的超常规发展，农村经济实力显著增强，到1985年，农民人均纯收入达到775元，比1978年增长2.4倍，年均增加额为79元，比城市居民多1元，年均增长19.3%，比城市居民可支配收入增速快5.4个百分点。这是改革开放以来农民收入增长最快的阶段，也是唯一快于城市增长的阶段，城乡收入比例由1.62：1缩小到1.17：1,1984年城乡居民收入比例为1.05：1,是自1978年以来城乡差距最小的年份。

    2、1986—1992年是农民收入增长的缓慢阶段。1986年至1992年，城乡居民收入都进入了缓慢增长阶段。这一阶段，北京经济发展的结构性矛盾开始显现。乡镇企业出现滑坡，农业出现生产资料价格上涨、农产品卖难现象，使农业比较效益下降。1985年至1992年，农民人均纯收入年均增加113元，仅为城市居民人均可支配收入增加额的54%，年均增速为10.6%，比城市居民收入低4个百分点。城乡居民收入比例由1.17：1扩大到1.51：1。

    3、1993—2003年是城乡差距不断扩大的阶段，2000年城乡差距达到历史最大值。1993年—2003年，是北京大搞城市建设，经济进入快速发展的阶段，城乡居民收入差距在这一阶段不断扩大。十一年间，农民年人均收入增加448元，城镇居民增加1047元，增收额是农民的2.3倍；农民收入年均增长13.8%，比城市居民低3.7个百分点；城乡居民收入差距由1992年的795元扩大到2003年的7387元。城乡居民收入比例由1.51：1扩大到2.14：1,2000年这一比例曾达到历史最高为2.21：1。（国际劳工组织公布1996年资料显示，大多数国家城乡居民收入比例在1.5：1以内）

    （二）城乡收入水平相差的程度

    1、2003年农民收入水平仅相当于城市居民最低收入组的水平，比城市居民落后8年。2003年，我市农民人均纯收入6496元（2003年农民人均可支配收入6223元），相当于城市居民最低收入组6174元的收入水平。2003年农民人均纯收入低于1996年的城市居民人均可支配收入6885元，比城市居民落后8年。

    2、1994年后，城乡收入差距呈加速扩大趋势。2003年农民人均收入与城镇居民收入相差7387元。1978年时城乡收入相差仅140元，到1988年差距超过300元，用了5年时间。1993年超过1000元，又用5年时间。1994年，城乡收入差距超过2000元，1996年超过3000元，1997年超过4000元，2000年超过5000元，2001年就超过6000元，2003年超过7000元。

    （三）城乡居民生活质量差距突出

    1、消费差距大于收入差距。城乡收入差距的最终反映是生活质量的差距，生活质量主要体现在消费。城乡居民生活消费差距大于收入差距。2003年，城市居民人均生活消费支出11124元，农村居民为4655元，城乡居民消费比例为2.39：1,大于收入差距25个百分点；城市居民消费倾向为80.1%，农民为71.6%，相差8.5个百分点；城市居民食品支出3523元，是农村居民的2.4倍。其中肉、蛋、奶、水产品支出城市居民为1064元，农民仅为390元，城市居民是农村居民的2.7倍；衣着支出城市居民为906元，农村居民为331元，城市居民是农村居民的为2.7倍；家庭设备、用品及服务支出城市居民为704元，农村居民为272元，城市居民是农村居民的2.6倍；交通通讯支出城市居民为1688元，农村居民为469元，城市居民是农村居民的3.6倍。

    从城乡居民家庭百户拥有耐用消费品情况看，空调机城市居民为119台，农村居民为39台；微波炉城市居民79台，农村居民为20台；淋浴器城市居民为85台，农村居民36台；移动电话133部，农村居民为77部；家用电脑城市居民为68台，农村居民为22台。

    从反映生活水平的重要指标恩格尔系数看，2003年城乡居民都为31.7%，但是城乡居民消费水平存在质的差异，农村居民恩格尔系是低水平下的相对合理。

    2、城乡居民家庭财产差距悬殊。到2003年末，城市居民人均储蓄存款余额约为41200元，农村居民约为10180元，城市居民是农村居民的4倍。据1000户城市居民抽样调查资料显示，2003年，城市居民人均用于储蓄、储蓄性保险、购买有价证券的支出达3748元，相当于当年农民收入的58%。

    3城乡居民社会福利待遇差距明显。城乡居民在各种社会福利方面也存在较大差距。很多社会福利实际上是居民的一种隐性收入。目前城市居民享受的住房公积金以及各种社会保险如医疗保险、养老保险、失业保险、各种福利如最低工资和低保等，绝大多数农民都不能享受。由于养老保险、公费医疗、住房公积金等是按照工龄、工资基数等不同条件按比例计提，因此很难计算。据1000户城市居民住户调查资料显示，2003年，城市居民人均社会保障支出为859元，以社会福利方式获得的隐性收入估计在1000元以上，如果考虑城镇居民享受的各种社会福利，城乡居民收入差距会更大。

    （五）城乡经济发展水平的差距

    1、农村经济增长慢于全市，经济总量占全市的份额下降。从经济发展进程看，农村经济增长长期落后于城市。1990年—1995年，全市年均经济增长速度为22.7%，农村为21.2%；1996—2000年，全市为12.2%，农村仅为5.5%；2001—2003年，全市与农村经济增长速度基本同步，农村略快于全市，全市为14%，农村为14.5%。

    全市人均地区生产总值1990年为4878元，农村为2990元，全市是农村的1.63倍；1995年全市为13085元，农村为8253元，全市是农村的1.5倍；2000年全市为22460元，农村为11075元，全市是农村的2倍；2003年全市为32061元，农村为16750元，全市是农村的1.9倍。

    农村经济占全市经济总量份额呈下降趋势。1990年全市地区生产总值500.8亿元，农村为117.2亿元，占全市的比重为23.4%；1995年全市地区生产总值1395亿元，农村为306.6亿元，占全市的22%；2003年全市地区生产总值2663亿元，农村为604亿元，占全市的16.5%。

    （2）城乡政府财力及投资实力相差悬殊。从财政收入情况看，农村经济实力更显脆弱。2003年乡村人口占全市常住人口的四分之一，但是农村地方财政收入仅占全市的7.5%，财政支出仅占6.7%。2003年，全市地方财政收入达666亿元，农村仅为50亿元。财政支出全市为809亿元，农村仅为54亿元，其中用于行政事业单位的人员工资5.5亿元，占10%。

    从支撑经济增长的重要因素——固定资产投资情况看，1995年，全市完成全社会固定资产投资841.5亿元，农村为40.2亿元，仅占全市投资的4.8%；2000年全市为1297.4亿元，农村为55.6亿元，占全市的4.3%；十六大召开后，虽然市委、市政府对农村经济发展给予了高度重视，农村投资有了较大幅度增长，占全市比重仍不足10%。受诸多方面因素影响，2004年前9个月，农村固定资产投资呈下降趋势。

    （六）城乡人口分布差异

    北京市行政区域面积1.68万平方公里，按2003年常住人口计算，人口密度为867人/平方公里，但人口分布过于集中在城区，城乡人口密度差距很大。据第五次人口普查数据显示，城八区8.15%的土地面积上居住了61.4%的常住人口，人口密度高达6529人/平方公里，其中四个城区以0.5%的土地面积容纳了14%的人口，人口密度高达2.3万人/平方公里；十个远郊区县拥有全市91.85%的土地面积，却只居住了38.6%的人口，人口密度仅为364人/平方公里。城四区的人口密度是远郊区县的63倍。受二元结构管理体制的影响，我市城乡发展不协调，卫星城建设起步晚，道路交通及配套设施的建设尚不完善，管理还缺乏科学性，没有充分发挥疏解城市压力、吸纳城市人口的腹地功能。城市中心区人口的过于集中，给居住、能源、环境、交通等基础设施建设以及教育、卫生等各项事业的发展带来了巨大压力。

    （七）城乡社会事业发展的差距

    城乡差距还表现在社会领域。在医疗方面，区域之间在医疗资源的获得上存在较大差异，2003年，平均每千人拥有医院床位，城市为5.9张，农村为4张；平均每千人拥有医生，城市为4.2人，农村为2.5人；2002年，对全市1000户城市居民和2670户农村居民家庭抽样调查资料显示，城市居民人均年教育支出971元，是农村居民教育支出的1.9倍；在文化设施方面，城市平均每万人拥有公共图书馆、阅览室藏书1.9万册，农村只有0.4万册。

    （八）城乡公用事业的差距

    城乡最为明显的差别还体现在基础设施等公用事业建设上。虽然北京城市基础设施在全国处于先进水平，但农村基础设施仍较落后，农村居民饮用水大部分为自备水源，实现集中供水的地区仅限于部分小城镇的镇区。据有关部门数据显示，到2003年末，未通自来水的村还有75个，未通程控电话的村有4个，800多个村没通有线电视，400多个村的道路没有硬化，400多个村未建医疗点，900多个村未建文化体育场所。山区基础设施更为落后，有2万多人人畜饮水困难。农村一些地区垃圾、污水无人管理，生活环境差。

    二、城乡差距扩大的主要原因

    （一）管理体制的不同是城乡差距扩大的重要因素

    二元结构的管理体制是造成城乡差距的主要原因。长期以来，政府管理部门从职能上实行的是城乡分割的管理体制，规划、基础设施建设、经济发展以及教育、卫生等许多管理部门，只管城市，不管农村，而农口部门过去以抓农业生产为主。在社会福利制度、税收、就业、户籍等方面的制度安排上，都加速了城乡差别的进一步扩大。目前城市福利制度已基本完善，但农村福利制度的建立则刚刚起步，有些项目尚未列入政府议事日程。即使已有的社会福利项目如医疗、低保等，与城市相比也存在很大差别。实行城乡分割的二元管理体制，对农民限制过多，服务过少，既不利于城市带动农村，也不利于农村内部搞活。在首都总体建设规划中，考虑市区规划多，考虑农村少，缺乏长远科学的规划，特别是在农村学校建设、污水处理、垃圾处理、公共绿地、基础设施和公共设施建设方面投入不足，使得城乡差别日益明显，企业、人口和各种物质文化成果向城市聚集，城市人均资源总量快速增加，而农村人均资源很难增长。一方面是公共资源分配向城市倾斜，投入农村的比例过低，造成资源配置不合理。乡村建设资金短缺，农村建设长期以来大多依靠集体经济和农民投入，城市建设以较低补偿或者无偿征占土地等形式，向农民索取过多，投入少，使农民利益大量损失，削弱了农村自我发展的能力，难以跟得上城市繁荣的脚步。而农村城市化的滞后，使农村富余劳动力不能有效地转移出去，一些乡村无序开发，盲目扩张，甚至侵占耕地，侵犯农民利益。1995年—2003年全市耕地面积减少209.4万亩，乡村人口只减少10.9万人，平均减少一亩耕地只减少0.05人，明显低于上海的0.74人和天津的0.43人。而另一方面，人口向城镇的聚集被严格控制，城乡之间人均资源、经济和文化成果的占有差距就不可避免地扩大。

    （二）产业的差异加速了城乡差距的扩大

    城乡差距与城乡产业特性有关。现在的农村虽然已经包含了多种产业，但农业在其经济结构中的重要地位，是其与城市区别的一大特征。农产品收入需求弹性小的特点，注定了在经济发展达到一定程度后，农业的增长必然要慢于二、三产业。农业和非农产业劳动生产率的过大差距是造成城乡二元结构的经济基础。偏低的农业劳动生产率使农民在收入分配中处于劣势地位，导致城乡经济社会发展的分割。以平均每一从业人员创造的增加值来衡量，1990-1995年，北京市非农产业劳动生产率与农业劳动生产率之比一直保持在2：1以内（这一比例接近发达国家平均水平）。单从数据来看貌似合理，但当时农业、非农产业发展的相对协调是建立在国企改革之前冗员严重、生产率低下的背景之下，是一种低水平的协调发展。90年代中期以来，随着国企改革力度的加大以及工业化进程的加速，非农产业的劳动生产率大幅提高，农业劳动生产率的提高相对缓慢，比较劳动生产率出现下降趋势，导致两者差距拉大。2003年，北京非农产业劳动生产率为57188元/人，农业劳动生产率为15243元/人，两者之比为3.75：1。这一比例虽然低于全国的5.5：1和上海的7.7：1,但明显高于日本、美国、加拿大等发达国家和香港、新加坡等新兴工业化国家和地区。

    20世纪80年代由于农村改革率先启动，农村在经济机制上具有更大的灵活性，农村的第二产业曾经有过较快的增长。但随着城市改革的深化，城市工业规模、档次迅速上升，乡镇企业一度被定位为城市大工业的加工和配套企业，农村乡镇企业异军突起的优势不复存在。1978年—1994年，乡镇企业总收入年均增长速度为34%，1995年—1998年仅为8.7%，下降了25.3个百分点，农村第二产业的发展速度明显下降。

    （三）非均衡发展战略的惯性推动了城乡差距继续扩大

    非均衡发展战略不仅使城市的产业快速发展，而且使城市的各项基础设施不断完善。“九五”以来，尽管市委、市政府在农村电网改造、道路交通、通讯等方面加大了投入，但所有燃气、电力、交通、通讯以及信息等基础设施建设无不紧紧围绕城市中心而展开。城乡之间基础设施建设的差距不断扩大。企业为了追求效益，新项目普遍选择在基础设施条件较好的城市及其辐射地区如卫星城和极具优势的中心镇。城乡物质基础的差距将继续拉大经济发展的差距。

    三、缩小城乡差距，推进城乡一体化进程的思路

    城乡之间存在一定的差距是正常的，也正是差距的存在才促进了城乡之间要素的流动，促进了城乡的共同发展。在这个意义上说，差距也是一种发展的动力，但城乡差距过大，就会成为发展的障碍。坚持科学发展观，统筹城乡发展，打破城乡二元结构，是我党从全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的全局出发作出的重大决策。统筹城乡发展的实质是有效解决农业、农村和农民问题，促进二元经济结构的转变，更快地推动国民经济的发展和社会的进步。

    统筹发展的关键，是城乡统一规划，全面推进，协调发展，在发展方式和工作指导上有一个根本性的转变。这种转变，需要在政策、投入等方面予以体现和保证。

    （一）调整空间布局，科学功能定位

    要充分利用这次北京市整体规划修编工作的有利时机，把调整空间布局作为解决城乡二元结构矛盾的根本举措，加强城乡发展空间的统一规划，优化城乡之间的空间关系与产业联系。要科学地定位城乡功能，强化城区的政治、文化和国际交往中心功能，弱化其居住功能和制造业功能，改革现行的道路交通管理办法，降低或取消北京地区的高速公路收费，有效地疏散城市人口，缓解城市中心区的压力，推动城市功能向郊区的分化和转移，以卫星城为依托构筑多中心城市，促进城乡协作和经济交融，实现以城市化为内涵的城乡一体化和区域协调发展。

    （二）统筹城乡生产力布局，建立合理的城乡产业分工

    在研究和配置生产力时，把城市和农村放在国民经济大盘子里统一考虑，打通城乡生产要素合理流动的市场渠道，促进农村的劳动力、土地和城市人才、资本、技术等生产要素的双向流动和有效组合。统筹城乡产业结构，合理空间布局，形成城乡紧密的产业互动链条，以城市二、三产业带动农村二、三产业，并通过农村二、三产业的发展，推动城市产业层次的提升。

    （三）统筹城乡居民就业，建立统一的劳动力就业市场

    缩小城乡差距，关键是打破二元结构，提高农民收入，把富余劳动力尽快从农村内部转移出来。农村劳动力要从就地、就近转移，转向就近、就地转移与跨区域、城乡间的大范围转移相结合，转移渠道要从单纯的农村二、三产业拓宽到整个城乡二、三产业，转移方式从单纯自发的分散式转移转向有组织的、集群式转移。

    （四）统筹城乡投入，调整国民收入分配格局和财政支出结构

    统筹城乡更多的是要关注和加快农村的发展，对农村发展给予更多的财力支持。因此要以科学的发展观指导国民收入分配格局，科学调整和安排财政支出，吸引社会资金投入和支持农村基础设施、经济和社会各项事业的发展。

    （五）统筹城乡社会事业

    加快建立和健全农村社会保障制度，特别是对问题突出、矛盾尖锐、涉及人员多的失地农民问题，实施有重点的突破，尽快建立和解决占地补偿、安置遗留问题，进一步推动农村合作医疗和养老保险制度的建立与完善。着力研究农村教育、卫生等社会事业的体制改革，充分利用城市的资金、人才优势，建立城乡互补的教育、卫生体系，推动农村社会事业的发展，最大限度地缩小城乡之间社会事业发展方面的差距。