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尹凤婷 宋建勇
支持民营经济发展，是地方经济发展的必由之路。河北省全力整顿环境、谋划发展，相继出台了一系列扶持政策、法规，但关键是如何把扶持政策落到实处，通过调研发现，民营经济发展中，政策执行环节存在障碍，造成政策执行不到位，存在执行难问题。
政策执行障碍的主要表现
ｌ、政策执行人的思想障碍。政策落实与否，落实的好坏取决于落实政策的部门和落实政策的人，通过与政府职能部门包括乡镇办事处工作人员座谈，我们了解到基层干部的思想障碍主要表现为：急于求成：大多数人想把民营经济政策落实好，但由于急于求成出政绩，落实中往往陷入盲目性，各乡镇互相攀比，民营企业户数不断增加，效益不见增长。明哲保身：有些人为了铁饭碗，上级让干嘛就干嘛，发现问题（如民营项目违规操作等）不敢抵制，干一天算一天。不满现状：由于民营企业管理部门职能交叉，职责不明，干多了挨批评，不干也挨批评。一刀切：民营企业融资难是影响企业发展的重要因素，各商业银行在贷款时，各取所需地执行《贷款通则》，中央宏观调控，银行贷款不管是否合理一律紧缩，贷不到款的民营企业由于资金短缺被迫停产。捞取好处：有些人（尤其快退下来的）千方百计想捞好处，故意给民营企业设卡制造障碍。实干孤独：有些人却想认真落实民营经济政策，给老百姓办实事办好事，但这样做工作阻力极大，往往受孤立，事倍功半，有苦难言。
2、政策执行人的作风障碍。对30个乡镇、14个办事处调查表明，官僚主义作风仍然存在，民营企业普遍反映与政府平等交流的机会太少，平常被动服从管理，有事“烧香拜佛”，逢年过节方方面面都要打点；一些基层执法部门上班实行“九酒制”，即早上九点上班，中午喝酒后下班；有些地方，不顾企业自身条件，要求搞技改、产品上档次；还有的地方官员要求民营企业改变家族式管理，生搬硬套国企改革的做法，一定要搞两权分离；有些乡镇干部分头包抓企业，被抓企业就成了他的政绩工程，大包大揽，全力以赴，但被包的和没人包的企业形成不平等竞争，干扰了市场秩序；据调查，80％的基层干部疲于迎来送往，没把精力放在为民营经济发展服务上；上级主管部门听汇报多，下来检查大多事先安排好，下级又报喜不报忧，只对上负责，不对民营企业负责。
3、政策执行中传统体制障碍。对1533名基层干部（乡、镇、办事处）问卷调查显示，基层工作仍受传统体制左右，层层指标级级下压，重硬任务轻软效益的基层干部占90％以上。他们感触最深的是难以做到说真话、办实事，只能搞形式、抓上访、求稳定。
4、政策执行中执法环境障碍。对近200家个体户、私营企业调查显示，90％以上的民营企业管理者认为，执法人员不能一视同仁。2003年，有14家企业发生过收取费用不开发票的现象，有37家企业有过被变相摊派款物的事实。所谓“专项整治”，大多针对民营企业，“关停并转”不容商量。石家庄市一单身下岗女工，靠亲友凑了8万元开了家网吧供孩子上学，手续样样齐全，允许开业，但不久，北京市网吧着火，石家庄专项整治，强行令她交罚款5000元并停业整顿。而一个有背景的网吧却安然无恙。诸如此类，造成的直接后果是：①民营企业投资收益权屡受侵犯。②正常履行合同难。一些地方对待民营企业投资经营政策缺乏稳定性，时紧时松，甚至由于领导换届等原因，说变就变。③投资所有权的安全性、完整性与独立性不能保证。突出表现在民营企业投资兼并国有企业、“红帽子”企业明晰投资股权、民营企业科技成果资本转化、知识产权保护等方面，出现了许多非法剥夺、占有、挪用、侵吞民营企业投资产权的案例。
5、政策执行中地方保护主义障碍。有的地区为了保护本地国有企业，既不许本地民营企业与它竞争，更不许外地企业进来参与竞争；优质的本地中小企业，在需要兼并重组时，不许外地民营企业或者外商投资企业染指。一些地方与部门受利益驱使，有法不依，暗箱操作，各种严重侵犯与践踏民营企业权益的现象时有发生。
上述障碍不仅导致民营经济发展受挫，也使中央宏观调控失灵。更严重的是使群众对政府产生了信任危机，并诱发对政府各项工作的抵触心理和厌恶情绪。
政策执行障碍原因分析
产生以上问题的原因是复杂的，我们主要从以下几方面分析：
1、政策执行人的思想素质不高。一是受知识水平的限制，我省机关干部中有大学本科以上学历的仅占总数的23．7％，而北京是43．2％，上海是31．9％，山东是39．8％，江苏是31．6％。熟悉经济、金融、法律的人才紧缺。二是受部门利益和个人利益驱使，不顾工作方法，不调查研究，片面追求民营经济增长速度，把增加投资作为民营经济发展的主要手段，强迫民企上项目，既出政绩，又缓地方财政压力，增加个人收益。三是没有树立执政为民的价值观。
2、政绩考核的现实困境。谋求经济的迅速发展是政府工作的重点，在政府职能没有完全转型的情况下，考核制度成为调动基层干部积极性的重要手段，由此形成对经济指标的依赖。经济指标与基层干部的升迁联系在一起，是考核制度中的潜规则，政府把经济指标逐级量化的过程中，市、县、乡镇，越往下指标越具体，压到了乡镇办事处，也就没了退路。
经过量化后的经济指标看上去富有刚性，但实际操作中由于受经济规律的影响，实难为人所控。其结果是许多人把对民营经济的管理也纳入指标体系，对企业指手画脚，强迫做这做那，在微观领域干预民营企业经营活动。
3、法律政策不平等。①土地使用政策方面。虽然土地归国家所有，但是国有企业、集体企业事实上拥有土地所有权，地租收入事实上归这些企业所有，几乎不征收资源税。民营企业没有土地使用权，就需要买土地，成本就高。政府职能部门在协调民营企业用地上往往束手无策。②在市场准入方面。虽然颁布实施了行政许可法，但民营企业仍存在准入限制，往往一个项目运作花费很大成本。而外资企业充分享有生产经营自主权、出口经营权，不承担任何社会义务。而民企尚未充分享有生产经营自主权，大部分没有出口经营权，要承担众多社会义务。外资审批手续简单，而民企审批手续复杂。③依法行政观念淡漠，形成地方保护主义。一些职能管理部门工作人员没有树立依法行政观念，在具体执法中越权越职，维护部门和地方利益，形成不平等竞争。
4、管理体制不顺导致落实难。①多头管理。对民营企业的管理涉及多个部门，各部门职能既有交叉又有疏漏，造成多头管理或管理不到位，致使部门权利利益化，部门利益法制化，各种规章不能相互衔接、相互补充，造成基层无所适从，难以落实。由于管理体制不顺，各职能部门难以形成合力，对民营经济缺乏统筹规划和系统引导。②职权范围不明确。一项工作部署了却没有明确哪个部门负责落实，或者明确了哪个部门去落实，却没有授权给这个部门，各机构之间的职责划分不合理不明确，有些事多个机构管，有些事没有机构管，有利的争着抢着管，无利的谁都不管，相互推诿、扯皮、拆台、指责，分歧争吵不断。③税费体制不顺。虽然国务院三令五申强调治理三乱，但地方政府和有关职能部门却屡禁不止，为什么？税费体制问题。按照法律只有中央政府有权制定税收政策，地方政府无权为增加财政收入而决定自己的税种，但允许他们征收费用。这样地方政府就可以发文件收费而无须通过立法批准，造成乱收费现象。④干部责任追究制落实不到位。由于管理体制不顺，使市场监管部门的管理没有刚性。干部职责不明，责任不到人，该管的没人真管、敢管。
4、政府职能转变不到位。政府职能转变喊了多年，至今未实现根本突破，政府职能严重缺位、越位和错位，管了许多不该管、管不了、管不好、越管越乱、越管越坏的事情，而该管的却没有管。这是一个从根本上影响政策执行的要害问题。
消除政策执行障碍的主要对策
消除民营经济发展过程中政策执行的障碍，是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，我们认为，目前应采取以下主要措施：
1、加强学习，牢固树立科学发展观。
2、营造高效实干的政务环境。①建立科学合理的政绩考核机制。②改革行政审批制度，严格遵守《行政许可法》。③加大财税支持，加快担保体系建设。④建立公平竞争的市场秩序。⑤建立阻碍民营企业发展责任追究制度。
3、尽快制定公务员法，建立高素质公务员队伍。
4、精简机构，减少民营经济工作落实的环节。
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