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民营经济政策执行障碍分析


http://finance.sina.com.cn 2004年11月25日 08:56 中国经济时报

  尹凤婷 宋建勇

  支持民营经济发展,是地方经济发展的必由之路。河北省全力整顿环境、谋划发展,相继出台了一系列扶持政策、法规,但关键是如何把扶持政策落到实处,通过调研发现,民营经济发展中,政策执行环节存在障碍,造成政策执行不到位,存在执行难问题。

  政策执行障碍的主要表现

  l、政策执行人的思想障碍。政策落实与否,落实的好坏取决于落实政策的部门和落实政策的人,通过与政府职能部门包括乡镇办事处工作人员座谈,我们了解到基层干部的思想障碍主要表现为:急于求成:大多数人想把民营经济政策落实好,但由于急于求成出政绩,落实中往往陷入盲目性,各乡镇互相攀比,民营企业户数不断增加,效益不见增长。明哲保身:有些人为了铁饭碗,上级让干嘛就干嘛,发现问题(如民营项目违规操作等)不敢抵制,干一天算一天。不满现状:由于民营企业管理部门职能交叉,职责不明,干多了挨批评,不干也挨批评。一刀切:民营企业融资难是影响企业发展的重要因素,各商业银行在贷款时,各取所需地执行《贷款通则》,中央宏观调控,银行贷款不管是否合理一律紧缩,贷不到款的民营企业由于资金短缺被迫停产。捞取好处:有些人(尤其快退下来的)千方百计想捞好处,故意给民营企业设卡制造障碍。实干孤独:有些人却想认真落实民营经济政策,给老百姓办实事办好事,但这样做工作阻力极大,往往受孤立,事倍功半,有苦难言。

  2、政策执行人的作风障碍。对30个乡镇、14个办事处调查表明,官僚主义作风仍然存在,民营企业普遍反映与政府平等交流的机会太少,平常被动服从管理,有事“烧香拜佛”,逢年过节方方面面都要打点;一些基层执法部门上班实行“九酒制”,即早上九点上班,中午喝酒后下班;有些地方,不顾企业自身条件,要求搞技改、产品上档次;还有的地方官员要求民营企业改变家族式管理,生搬硬套国企改革的做法,一定要搞两权分离;有些乡镇干部分头包抓企业,被抓企业就成了他的政绩工程,大包大揽,全力以赴,但被包的和没人包的企业形成不平等竞争,干扰了市场秩序;据调查,80%的基层干部疲于迎来送往,没把精力放在为民营经济发展服务上;上级主管部门听汇报多,下来检查大多事先安排好,下级又报喜不报忧,只对上负责,不对民营企业负责。

  3、政策执行中传统体制障碍。对1533名基层干部(乡、镇、办事处)问卷调查显示,基层工作仍受传统体制左右,层层指标级级下压,重硬任务轻软效益的基层干部占90%以上。他们感触最深的是难以做到说真话、办实事,只能搞形式、抓上访、求稳定。

  4、政策执行中执法环境障碍。对近200家个体户、私营企业调查显示,90%以上的民营企业管理者认为,执法人员不能一视同仁。2003年,有14家企业发生过收取费用不开发票的现象,有37家企业有过被变相摊派款物的事实。所谓“专项整治”,大多针对民营企业,“关停并转”不容商量。石家庄市一单身下岗女工,靠亲友凑了8万元开了家网吧供孩子上学,手续样样齐全,允许开业,但不久,北京市网吧着火,石家庄专项整治,强行令她交罚款5000元并停业整顿。而一个有背景的网吧却安然无恙。诸如此类,造成的直接后果是:①民营企业投资收益权屡受侵犯。②正常履行合同难。一些地方对待民营企业投资经营政策缺乏稳定性,时紧时松,甚至由于领导换届等原因,说变就变。③投资所有权的安全性、完整性与独立性不能保证。突出表现在民营企业投资兼并国有企业、“红帽子”企业明晰投资股权、民营企业科技成果资本转化、知识产权保护等方面,出现了许多非法剥夺、占有、挪用、侵吞民营企业投资产权的案例。

  5、政策执行中地方保护主义障碍。有的地区为了保护本地国有企业,既不许本地民营企业与它竞争,更不许外地企业进来参与竞争;优质的本地中小企业,在需要兼并重组时,不许外地民营企业或者外商投资企业染指。一些地方与部门受利益驱使,有法不依,暗箱操作,各种严重侵犯与践踏民营企业权益的现象时有发生。

  上述障碍不仅导致民营经济发展受挫,也使中央宏观调控失灵。更严重的是使群众对政府产生了信任危机,并诱发对政府各项工作的抵触心理和厌恶情绪。

  政策执行障碍原因分析

  产生以上问题的原因是复杂的,我们主要从以下几方面分析:

  1、政策执行人的思想素质不高。一是受知识水平的限制,我省机关干部中有大学本科以上学历的仅占总数的23.7%,而北京是43.2%,上海是31.9%,山东是39.8%,江苏是31.6%。熟悉经济、金融、法律的人才紧缺。二是受部门利益和个人利益驱使,不顾工作方法,不调查研究,片面追求民营经济增长速度,把增加投资作为民营经济发展的主要手段,强迫民企上项目,既出政绩,又缓地方财政压力,增加个人收益。三是没有树立执政为民的价值观。

  2、政绩考核的现实困境。谋求经济的迅速发展是政府工作的重点,在政府职能没有完全转型的情况下,考核制度成为调动基层干部积极性的重要手段,由此形成对经济指标的依赖。经济指标与基层干部的升迁联系在一起,是考核制度中的潜规则,政府把经济指标逐级量化的过程中,市、县、乡镇,越往下指标越具体,压到了乡镇办事处,也就没了退路。

  经过量化后的经济指标看上去富有刚性,但实际操作中由于受经济规律的影响,实难为人所控。其结果是许多人把对民营经济的管理也纳入指标体系,对企业指手画脚,强迫做这做那,在微观领域干预民营企业经营活动。

  3、法律政策不平等。①土地使用政策方面。虽然土地归国家所有,但是国有企业、集体企业事实上拥有土地所有权,地租收入事实上归这些企业所有,几乎不征收资源税。民营企业没有土地使用权,就需要买土地,成本就高。政府职能部门在协调民营企业用地上往往束手无策。②在市场准入方面。虽然颁布实施了行政许可法,但民营企业仍存在准入限制,往往一个项目运作花费很大成本。而外资企业充分享有生产经营自主权、出口经营权,不承担任何社会义务。而民企尚未充分享有生产经营自主权,大部分没有出口经营权,要承担众多社会义务。外资审批手续简单,而民企审批手续复杂。③依法行政观念淡漠,形成地方保护主义。一些职能管理部门工作人员没有树立依法行政观念,在具体执法中越权越职,维护部门和地方利益,形成不平等竞争。

  4、管理体制不顺导致落实难。①多头管理。对民营企业的管理涉及多个部门,各部门职能既有交叉又有疏漏,造成多头管理或管理不到位,致使部门权利利益化,部门利益法制化,各种规章不能相互衔接、相互补充,造成基层无所适从,难以落实。由于管理体制不顺,各职能部门难以形成合力,对民营经济缺乏统筹规划和系统引导。②职权范围不明确。一项工作部署了却没有明确哪个部门负责落实,或者明确了哪个部门去落实,却没有授权给这个部门,各机构之间的职责划分不合理不明确,有些事多个机构管,有些事没有机构管,有利的争着抢着管,无利的谁都不管,相互推诿、扯皮、拆台、指责,分歧争吵不断。③税费体制不顺。虽然国务院三令五申强调治理三乱,但地方政府和有关职能部门却屡禁不止,为什么?税费体制问题。按照法律只有中央政府有权制定税收政策,地方政府无权为增加财政收入而决定自己的税种,但允许他们征收费用。这样地方政府就可以发文件收费而无须通过立法批准,造成乱收费现象。④干部责任追究制落实不到位。由于管理体制不顺,使市场监管部门的管理没有刚性。干部职责不明,责任不到人,该管的没人真管、敢管。

  4、政府职能转变不到位。政府职能转变喊了多年,至今未实现根本突破,政府职能严重缺位、越位和错位,管了许多不该管、管不了、管不好、越管越乱、越管越坏的事情,而该管的却没有管。这是一个从根本上影响政策执行的要害问题。

  消除政策执行障碍的主要对策

  消除民营经济发展过程中政策执行的障碍,是一项长期、艰巨、复杂的系统工程,我们认为,目前应采取以下主要措施:

  1、加强学习,牢固树立科学发展观。

  2、营造高效实干的政务环境。①建立科学合理的政绩考核机制。②改革行政审批制度,严格遵守《行政许可法》。③加大财税支持,加快担保体系建设。④建立公平竞争的市场秩序。⑤建立阻碍民营企业发展责任追究制度。

  3、尽快制定公务员法,建立高素质公务员队伍。

  4、精简机构,减少民营经济工作落实的环节。






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