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曹红辉
市政债券是地方政府或其授权代理机构提供政府信用，从社会上吸收资金，用于提供公共产品支出的长期债务性融资。与其他形式的债券不同，市政债券主要为本地区提供公共产品，以市级政府信用为担保或发行主体，以市级政府税收或其所属项目收益为偿债来源。
《预算法》规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不得赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。发展市政债券的改革方案被多次推迟，表明中央政府对于发行市政债券存在种种顾虑，担心无法控制地方政府的发债规模，难以承受债券偿付风险导致的经济和社会动荡。但日益加快的城市化进程和宏观经济发展新特点使得建立地方政府的融资机制再次显现出迫切性，构建完善、合理的地方政府融资体系和法律框架迫在眉睫。
市政债券发展的环境与动因
对于地方政府的既有融资渠道而言，大部分城市普遍存在扩大投资、拉动经济增长与资金缺乏、融资渠道不畅的突出矛盾。随着城市化的不断发展，市政建设所需要的资金越来越多，而地方政府用于市政建设的预算内财政资金仅仅靠财政拨款（包括国家预算内投资和地方财政拨款）以及城市建设维护税和城市公共事业附加两个专项资金。上海市在1992年到1996年用于城市基础设施建设的投资累计达1143亿元，而政府每年用于承建的财政拨款仅30亿元，5年间资金缺口达千亿元。南京市1995年到1999年城建投资累计达61．9亿元，而财政安排累计仅8亿，加上两个专项资金的22．1亿元，其资金缺口为32亿元。越是大型城市，其资金不足越严重。
但城市发展中，市政建设无法中途停止，目前地方政府除运用正常的税收收入和上级政府拨款资金外，解决资金缺口的办法包括批租土地、通过国有企业或国有控股上市公司的产权重组等获得部分资金、向商业银行贷款、引进外资、强制性社会集资等。但是，地方政府在融资手段和渠道上已越来越无能为力，急需一种新的、可持续的融资途径。
在需求不振的情况下，扩张性的财政政策可以扩大有效需求，促进经济增长。但是，这种相机决策的政策只是阶段性的，如果长期都实行扩张性财政政策，对经济的刺激作用将越来越小，反而可能导致经济过热、引起通货膨胀。此外，连续实施扩张性财政政策会造成经济增长对中央政府的高度依赖，市场配置资源的作用将大大降低。在扩张性财政政策背景下，税收每增加一元，相应增加的社会成本可能大于一元。而当财政支出一元时，由于政府效率和其他一些机制不够健全，造成的损失也可能大于一元钱。
因此，中央政府的扩张性财政政策逐步淡出，使得国债的大规模发放有所缓解，中央对地方的基础设施建设的支持也逐步减少。那么地方的市政建设何以为继，已不可能继续依靠中央财政获得建设资金，只有依靠地方城市自身才能够支持城市发展，其中重要方式之一就是发展市政债券，依赖自身信用而不是中央政府的信用从社会上募集资金。
市政债券发展的现实需求
发展市政债券，可以增强地方政府提供公共物品的能力，避免各地建设受制于一刀切的政策。因为从可操作性讲，地方政府对于本地居民最需要什么样的公共产品的信息比中央政府更为清楚，因此，地方政府比中央政府更能及时、有效、合理地为本地提供公共产品。从政府体制来讲，地方政府应该具备一定的法人资格，而不仅仅是中央政府的派出机构，既能调动地方积极性，又充分尊重地方自决权利，减轻中央政府的决策压力。当地方政府在现行体制下难以通过税收权等权利来获得提供公共产品的资金时，就应当赋予其必要的举债权，以完成它们的事权。因此，发展市政债券是进一步深化财政体制改革的重要环节。
发展市政债券，也可以促进城市化进程中的融资新机制。总体上看，我国城市基础设施建设投资偏低，而城市化的发展离不开资金支持，根据国家基本建设标准匡算，每个城市人口大约需要城市建设费用9万元。如果每年城市化率提高1个百分点，则每年新增城市人口大约1400万，因此，每提高一个城市化率百分点，每年就需新增投资12600亿元。如此庞大的资金需求需要多种融资方式加以保证。
同时，还可以促使地方政府隐形负债显性化。增加地方政府财政实际状况的透明度，硬化地方政府的预算约束是财政改革的必然趋势。实际上，地方政府客观上存在债务，主要有中央国债的再转贷，以及地方政府为所属国企、国有控股上市公司或职能部门借款和发债提供的担保两种。前者是中央政府发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设，其实质是中央代地方发行债券。
这种方式存在不合理因素，因为中央国债吸收的是全国资金，用全国的资金用于某个地方的项目建设实质上是全国人民支持某些城市的建设，考虑到全国性的项目建设也同样紧缺资金，少数地方的建设挤占了全国整体建设的资金，造成地区间发展水平的差异。当然，这种再转贷也需要地方政府通过当地税收和项目收益偿还，但某些地区可能长期享受到再转贷利益。
第二种地方隐形负债的方式是地方政府担保国有企业贷款。如果国有企业不能偿还商业贷款，将由地方政府代为偿还，从而形成地方政府的负债。因此，由于发行债券需要公布各种财务信息，将有助于增强地方财政信息的透明度，加强预算约束，有利于中央政府的宏观调控。
发展市政债券的政策建议
1、有选择地开展试点。发展市政债券，不能一哄而上，大肆圈钱，而应有选择地允许部分城市试点，然后总结经验，逐步推广，既可降低改革成本，又可避免金融动荡。
为此，必须根据各地经济发展状况、人均收入、社会发展、储蓄率、地方财政状况、以及项目收益率及政府官员廉政情况来综合评价，制定信用风险评价体系，选择中立的机构发布评级报告，制定操作办法。
2、防止滥用举债权，盲目举债融资
由于财税、官员考核等多种因素，地方政府存在多发债、多支出的冲动。从政府的激励机制上说，政府有三种类型：追求社会效益最大化、追求预算规模最大化、追求政绩最大化。对于追求社会效益最大化的政府，如果假定它能够合理的计算社会效益的大小，那么它将提供均衡数量的公共产品，因为过多的公共产品会产生外部非经济（如导致“挤出效应”、居民税负增加等），则地方政府会将发债规模控制在恰好提供均衡数量的公共产品的水平，这时不用担心地方政府会滥用举债权。对于追求预算规模最大化的政府，在预算软约束的条件下，它将多举债、多支出，以求得政府预算规模的扩大。
对于追求政绩最大化的政府，存在两种情况，一是当政绩体现在居民满意程度上时，考虑公共产品的提供数量与居民税收负担的均衡，找到公共产品的边际收益与税负的边际成本相等点。如果居民认识到目前的债务未来将通过税收来偿还，那么举债就毫无意义，居民的税负成本依然是政府举债的预算函数之一，政府不会滥用举债权；如居民不能认识到现在的举债实际上是以未来的税收偿还的，那么政府将利用居民的幻觉，扩大举债规模，兴建过多的基础设施来以追求居民的满意程度。
另一种情况是当政绩体现在上级对下级政府的考察时（如果这种考察主要以城市建设程度为标志的话），那么下级政府就有了滥用举债权的动力。从目前实际来说，地方政府大体类似于追求政绩最大化类型中的第二种情况，这就不可避免地方政府可能会滥用举债权的问题。
要解决上述矛盾，根本途径是从转变政府激励机制入手，将其改造成追求社会效益最大化类型或者追求政绩最大化类型的第一种情况；同时，改革和完善政治体制，着手强化人大对政府举债行为的监督和制约机制，建立及时的信息披露制度和相应的责任追究制。
3、协调市政债券发展中的资金区域性流动
由于发达地区发行的市政债券可能吸引落后地区的资金向发达地区流动，使得落后地区更加缺乏资金，导致地区间发展水平的失衡。为避免这一情况，可以加以制约，如商业银行只允许承销当地政府所发行的市政债券；发达地区所发行的市政债券利率不得过高，以降低对外地资金的吸引力；跨地区认购市政债券不能享受到利息免税的优惠；中央政府增加对落后地区的资金扶持，减轻市政债券对其的吸化作用等。
4、协调国债与市政债券的关系
国债和市政债券是投资替代品，有时可能会出现争市场、抢时间以及在利率上的竞争等情况，因此要协调好二者关系，保证国债优先，使地方融资服从于全国融资；根据利率市场化进程逐步给予利率制定的权限。
（作者单位：中国社会科学院特华博士后工作站）
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