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南方日报
“稳健”将成明年国家财政政策主基调
减发国债促积极财政政策转型
核心提示
今年年初预算安排中，长期国债减少到了1100亿元，估计明年还要继续调减；
不是“全面紧缩”，不是“急转弯”，而是“转慢弯”，在调减扩张力度中区别对待，“有控有保”；
财政政策由扩张性过渡到中型或者稳健，最主要的手段是减少国债的发行规模；
由于具有强烈的计划性、非规范性，国债资金安排使用过程中早已存在大量浪费和低效率现象；
财政赤字本身其实无所谓好坏，但它是把双刃剑，而要趋利避害，防范财政风险。
就在前不久，国家财政部副部长楼继伟在公开场合表示，2005年财政政策要走向稳健，且财政部已向中央提出了相关的政策建议。
“关于今后财政政策取向的定位问题，在发改委和财政部等有关部门之间曾有过博弈与争论。” 近日，国务院发展研究中心一位知情人士告诉记者，12月12日左右将召开的中央经济工作会议，楼继伟副部长此番公开表示“稳健财政政策”较之“中性财政政策”的提法更加准确，这意味着稳健财政政策的表述正在高层达成共识。
积极财政转型十分重要
财政部财政科学研究所所长贾康在接受记者采访时也表示，虽然关于今后财政政策取向是采用“中性”的提法还是“稳健”的提法尚未最终明确，但这在很大程度上只是措词问题。
近六年来，作为政府调控经济的一个重要手段，积极财政政策对加快我国基础设施建设、扩大内需、增加就业、保持经济快速持续发展势头起到了积极作用。但一个与之相关联的事实是，到今年年初，国家经济出现了投资过旺、局部过热、通货膨胀压力加大的新情况。
“这时，积极财政政策的转型已十分必要。”贾康说，在今年年初的预算安排中，长期国债就减少到了1100亿元，估计明年的预算还要继续调减。“在已经调减的长期国债中，资金拨付方面有意放缓，因此今年国债结转金额有可能更大，预计到年底为800亿元左右”。
此外，贾康分析指出，国家财政预算内安排的长期基建项目资金在支出进度上也作出了有意控制，在财政支出结构上，向农业、公共医疗、社保、教育等方面多投入了资金。
不会急转弯将区别对待
贾康认为，在积极财政政策功成身退之后，稳健将是明年国家财政政策的主要基调，而当下的关键是要把握政策的内涵和实质。他说，目前财政政策在配合货币政策的紧缩而收紧，但并不是“全面紧缩”，不是“急转弯”，而是“转慢弯”，是在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中区别对待，“有控有保”。
在其看来，所谓“控”，就是对一般竞争性、营利性的投资项目，政府资金应退出，政府首要考虑的是市场不能有效提供的公共产品(公益品)与公共服务；而“保”则体现为政府资金在使用重点上集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林水、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点项目，以及与公共卫生体系、教育、科技进步、社会保障关系密切的基础设施建设和配套条件建设。
新政策主线：减发国债
国务院发展研究中心的分析人士认为，扩张性财政政策已经具备退出条件。与之相伴，新的财政取向与政策选择主线已显头角，即通过减发国债促使原本的积极财政政策做出相应的调整和转型。
专家认为，财政政策的调整力度在某种程度上体现在国债规模的大小上。因此，财政政策由扩张性过渡到中型或者稳健，最主要的手段是减少国债的发行规模。据称，2005年的国债发行规模，可能在今年减发300亿元的基础上，继续减发400亿至500亿元。
对此，中国社会科学院经济研究所宏观室的林跃勤副研究员接受记者采访时指出，实施积极财政政策以来，我国累计发行建设国债9100亿元，财政赤字率由1997年的0.78％提高到2002年的2.99％，虽然没有超过国际公认的《马斯特里赫特条约》规定的3％的警戒标准，但应该看到，我国债务率仅指中央财政债务率，而没有包括地方政府债务。
“虽然《预算法》规定地方政府没有发债权，但各级政府都有各种融资权、担保权，实际上目前地方政府的各种显性和隐性债务绝不在一个小数目。”林跃勤认为。
国务院发展研究中心这位分析人士认为，逐步缩小国债资金规模这一做法所传递出的一个信号是，有关方面已经对国资资金这枚金币的另一面有所考量。“因为持续多年的国债投资在扩大投资、拉动经济增长的同时，也推动了经济局部过热、经济结构失衡情况的发生。由国债投资及其配套贷款所引发的货币贷款增长过猛所形成的通胀压力增大。”林跃勤说，“由于其安排具有强烈的计划性、非规范性，国债资金安排使用过程中早已存在大量浪费和低效率现象。”
专家们的观点是，在国债资金减发后，为使财政政策能更好地发挥促进经济发展的积极作用，应对财政资源进行重新配置。贾康认为，近年长期建设国债资金投入的重心和在建项目应继续予以关注，以保持必要的政策连续性，但要严格控制新开工建设项目，坚决制止低水平重复建设和过度超前建设。“要扩大国债资金实行工程招标采购、集中支付的范围，提高国债资金的使用效益，保证工程质量。”
此外，鉴于财政资源的有限性，尤其是国债资金减发后，决定了财政政策应进一步发挥导向功能、杠杆功能和体制转换功能。专家们都认为，在国债资金总量酌减的同时，应积极致力于长期建设国债资金逐步退出一般竞争性领域。
财政改革重任：致力于削减赤字
社科院副研究员林跃勤认为，稳健财政政策应该包括这样的内涵，即在服务于宏观调控政策的同时，通过适当削减赤字和公共投资，推进财政改革。
“如同我上面的分析，伴随着国债规模的急剧扩大，财政风险也在扩大。”他说，财政赤字本身其实无所谓好坏，但它是把双刃剑，而要趋利避害，防范财政风险。在今后的稳健的财政政策取向上需要考虑到：制订控制赤字和国债规模的中长期财政发展规划。
“从今后长期趋势看，经济转型时期的不确定因素增加，建设小康社会的任务繁重，作为国家宏观调控政策重要组成部分的财政政策和债务政策必须兼顾当前和长远，长期高赤字、高债务及债务的不当运用，当使未来国民经济的风险系数增加。”他呼吁，国家要把控制债务规模作为一项中长期政策明确下来，并应通过纳入中长期财政发展规划，分步实施，逐步向财政平衡的方向努力。
综合来看，专家们就此提出的一些相关资政方略包括三点：
其一，必须加强对国债风险的监测与控制。一要控制赤字率，二要控制国债利息负担，使国债利率低于经济增长率。及时控制国债规模，力求财政稳定，防止债务风险和财政危机的发生。
其二，必须优化国债的持有者结构和期限搭配。据林跃勤介绍，在国债市场较为发达的国家，国债持有者通常以专业机构、政府部门为主，而个人持有国债的比例较低。“如美国个人持有国债的比例仅为10％左右，日本不超过30％，我国则在50％以上。”为此，要培育机构投资者，在保持对个人投资者发行凭证式国债的同时，扩大对机构招标发行的份额。与此同时，合理设计和调整国债的期限结构，并应针对不同的期限安排资金投向，促成以债养债的良性循环。“这样都是为了致力于市场利率的形成，降低发行成本和活跃国债市场。”
其三，要积极发展政府债券市场，降低财政筹资成本。专家称，从大多数国家发行国债的成功经验看，这就需要改进国债发行机制，实行国债的公开竞争招标发行。在此过程中，可以考虑建立科学合理的国债本息偿付机制。
譬如，将国债利息支出纳入经常性预算支出，并对本金的偿还建立偿债基金，使偿债基金形成一个来源稳定的偿债蓄水池，而且按照一定的比例从预算收入或发债收入中提取偿债基金，以直接制约国债的发行规模，避免达到过高的水平。
专题撰稿：本报驻京记者 郑子轩（来源：南方日报）
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