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产业政策的概念首先产生于日本 , 它是在现代日本经济发展的过程中形成的 , 在日本的经济政策体系中居于主导地位,对促进日本经济的高速发展 , 实现国民经济的现代化起到了重要作用。
日本的产业政策主要包括两个方面 , 一是协调不同产业间的关系 , 为适应日本产业总世界经济竞争中的需要而采取得产业结构政策,二是协调各产业内部企业之间的相互关系
, 使它们既能相互合作补充 , 又能保持竞争的产业组织政策。
一、日本产业政策的演变
日本的产业政策是根据其社会经济发展的需要及国际形势的变化来制定的。
（一）在经济复兴时期 (1945－1960 年) 产业政策是倾斜生产方式、产业合理化、产业扶持与振兴政策。
倾斜生产方式是指社会再生产链 , 特别是工业再生产链的纵向连续关系中,从最初投入的上游产业向最终产出的下游产业逐步推移、顺序发展的方式。主要通过原材料分配、复兴金融公库贷款、价格控制、差价补助金、进口物资的分配等当时一些直接控制手段实施的,带有很强的计划经济色彩。战后 , 日本政府选择钢铁和煤炭这两个基础材料工业作为经济复兴的突破口,通过集中性的资源投入促进这两个部门的增长 , 带动其他产业的发展。
所谓产业合理化政策实质就是通过设备更新和技术改进来促进基础工业成本降低的政策。其政策手段以间接控制为主,主要有租税特别措施、财政投资贷款、海运利息补贴、外汇配额等,其中租税特别措施包括重要机械和合理化机械的特别折旧、重要产品免税和重要机械进口免征关税等措施。
50年代后期 , 日本经济走上了高速增长的道路 , 产业政策对象从基础产业逐步转向了新兴和成长型产业 ,从原材料工业转向了加工工业,政策重点从“瓶颈”产业转向了“支柱”产业和“出口先导”产业。其重点扶植的产业包括合成纤维、石油化学、机械、电子业等。具体做法是：通过日本开发银行等金融机构提供特别贷款以给予长期资金支持；在重点产业实行特别折旧制度；对重点产业技术设备进口实行免税支持；促进生产集中和规模经济的建立,允许成立“合理卡特尔”等。
这一阶段,日本产业政策的变化主要体现为两个方面：一是政策重心从经济恢复转向来经济振兴；二是政策手段从直接控制转向间接控制。
（二）高速增长时期 (1960－1973年) 产业政策是产业结构重化学工业化。
1963 年 ,日本政府发表了《关于产业结构的长期展望》,把发展重化学工业、提高产业的竞争能力作为实施产业政策的重要目标。这一时期日本产业政策在政策体系、目标、手段和功能上都开始向适应现代市场经济方向发展并逐步完善。
一是为适应贸易自由化和资本自由化而建立产业新秩序的政策。核心是以建立新产业体制和进行以规模经济为目标的产业改组,建立产业组织新秩序。
二是调整设备投资政策。为防止生产能力过剩 , 政府对钢铁、合成纤维、石油炼制、石油化工和纸浆等产业的设备投资进行了干预,规定了起点规模等设备投资的政策。
三是在机械产业中 , 调整生产领域、确立专业市场体制和实行共同化市场。为发展专业化生产体制和协调大中小企业之间的关系,制定并实施了旨在调整中、小企业参与领域和促进中、小企业的专业化与现代化的干预政策,1963年制定了《中、小企业现代化促进法》。
四是继续推行产业扶持政策。在继续执行50年代制定的有关重点产业振兴临时措施法的基础上 , 对个别新兴的高新技术产业(如电子计算机产业和核能发电业 ) 专门采取措施予以扶持。
（三）稳定增长时期的产业政策 (1973－1985 年)
由于重化学工业的迅速发展 , 产业的公害和环境问题越来越严重 , 为此,日本政府提出要把产业结构由当前重化学工业转换为知识密集型工业结构 , 提出了“知识密集型”的产业政策。
一是以展望和据此实行的行政措施为基本的政策支柱；二是调整长期萧条产业；三是调整国际间的贸易摩擦；四是提出综合能源对策,确保石油的稳定供应、节能对策以及石油替代能源的开发与利用；五是资助尖端技术领域的技术开发并扶植有关产业；六是限制公害和中小企业对策。
（四）经济结构调整时期的产业政策 (1985－1990年)
1985 年下半年开始日元持续大幅度升值 , 日本政府于1986年5月发表了“面向 21世纪产业社会长期设想”,提出以对外实现“国际水平分工”和对内实现“知识融合化”作为产业结构的新发展方向。
具体措施一是刺激国内需求 , 推进“内需扩大主导型”战略；二是鼓励对外投资；三是充实社会公共投资 , 提高国民福利水平。
（五）90年代以来产业政策
90年代之后日本提出了“创造性知识密集型”的产业政策。“以科学领先、技术救国”的方针,调整产业结构、建设知识密集产业、经济发展的指导思想 , 由单一增长为目标 , 转向以“生活大国”为目标,经济增长方式由出口主导型向内需主导型转变。
这一阶段 , 日本政府提出了“新技术立国”和“科学技术立国”的方针 , 但由于泡沫经济崩溃以后 , 日本经济陷入了长期萧条的局面,使整个产业结构高度化的进程被大大推迟。1995 年10月,日本产业结构审议会基本问题分委会提出了《面向21世纪的日本经济结构改革思路》的报告 , 指出以制造业为中心开展国际分工不可避免,日本应开发新的产业领域 , 现有产业应向高附加值产业转移；放宽规制 , 促进竞争 ,改革有关的企业制度。1998年通产省推出了《经济结构改革行动计划》，该计划提出面对全球经济环境变化的挑战 , 创造新产业。
二、日本产业政策的特点
日本是战后产业结构调整最为迅速和成功的国家之一。日本能够迅速实现产业结构调整 , 是与实施强有力的产业政策分不开的。
日本政府是根据每个时期经济发展的需要和有关产业的地位及其作用来确定各个时期的重点产业 , 并且通过各种手段加以扶持,以促成整个产业结构的合理化与高度化。主导产业的选择依经济发展的需要而定,实质上把产业结构的变化、经济结构的调整和经济发展纳入一个系统中 , 随着产业结构的合理化和高度化 , 经济结构得到适时的调整,从而使经济得到发展。
日本产业政策的重要支持是财政政策与货币政策。日本的财政政策与货币政策是以产业政策为核心,从财政和货币金融领域对国家确定的主导产业的发展提供支持与服务 , 以满足经济发展的需要,这种关系在战后日本高速增长时期体现得尤为明显。财政政策与货币政策在扶持重点产业方面的主要作用一是直接实现资源向重点产业的分配,二是对民间经济活动和市场主导下的资源分配过程产生影响和间接调控。日本的产业政策是一种系统性、实用性很强的政策,它以政策手段引导产业结构向合理化和高度化方面转换 , 并保证在市场机制作用下最大限度地发挥企业活力。
战后日本产业政策经历了从战略性产业政策向补充性产业政策的转移过程,而在政策手段上又经历了从直接管制向诱导型、指导性政策手段的转变过程。随着对产业的保护政策与强制性政策手段逐步废除,以提供信息、预测为宗旨的产业政策的比重上升 , 各种审议会、研究会、新闻媒体互相交换信息 , 交换意见,对产业发展的方向进行展望。从政府与市场的关系看 ,日本的产业政策总的来说体现了依靠市场竞争机制与企业自身活力来推动产业发展。
日本在不同时期能迅速地转换产业结构 , 确定适应世界经济潮流的主导产业。50年代前半期 ,政府制订了“产业合理化政策”,以钢铁、煤炭、电力和造船四大产业为重点 , 提高技术 , 改造设备 , 降低成本 ,大力刺激民间企业对现代化设备的投资 ,使劳动生产率在1951－1955 年期间提高了76%。60 年代开始 ,日本政府以追赶欧美发达国家为指导思想 ,确立了“贸易立国”战略 , 对工业部门实施重工业化和化学工业化。通过重化工业的发展 ,日本实现了产业结构的高度化 ,国民生产总值超过了英、法、西德 , 成为第二经济大国。 70 年代 ,政府开始将更多的注意力转向知识密集型产业的发展。从80年代开始, 政府一方面提出了产业结构知识密集化的要求 ,另一方面大幅度增加科技投资 , 主持或参与重点科技领域的科研项目 ,建立企业、大学、政府三位一体的“流动科研体制”,以期促进知识密集型产业的发展。
日本在产业组织政策上 , 既注意培育大型企业 , 又对中小企业采取扶植政策 , 以保证市场竞争能力。以“止过度竞争”指导思想,在充分发挥和运用市场机制的前提下 , 防止企业垄断和过度竞争 , 使企业进行有序竞争 , 以充分发挥企业的活力。20世纪50年代,日本一方面为振兴特定产业而采取保护政策 , 包括限制进口 , 限制外国的直接投资,使国内企业避免经受同外国企业激烈竞争的压力。一方面通过产业组织政策 , 加速企业规模的大型化和集团化 , 以便实现规模经济效益,增强国际竞争力。20世纪60年代后 , 日本产业组织政策以追求规模效益为主要目标,兼顾对中小企业的保护。到20世纪60年代末70年代初 , 电子、机械、汽车、钢铁、电力、石油等产业规模迅速扩大,国际竞争力大大增强。日本政府在推行大公司战略的同时 , 为防止垄断 , 使经济保持竞争活力 , 特别注意保护中小企业,并从财政、金融和政府订货等方面提供优惠政策 , 促进中小企业现代化 , 增强其竞争力。
三、对我国的启示
从日本实施产业政策的经验中我们可以得到以下启示：
（一）用动态比较利益方法来制定产业政策。
日本政府是从动态比较利益出发 , 以劳动生产率上升 , 需求弹性产业关联度作为标准 ,来制定各时期产业政策的。我们在制定产业政策时, 一方面应从我国的资金、技术资源、人力资源等条件出发 , 着眼于未来 ,采用动态比较利益方法来制定产业政策 ,以适应国际产业加速转换的要求。
（二）根据经济发展的实际情况实行分阶段产业保护政策
加入WTO后 , 我国的市场将会对世界各国更加开放 , 一些有关国计民生或具有巨大发展潜力的产业部门将面临严峻考验,制定合理的产业发展政策对于我国的产业安全与持续发展至关重要。目前对我国来说,政府执行一种开放型的适度保护贸易政策是必要的。我国应充分利用世贸组织协议的相关规定和例外条款 , 根据产业发展状况拟定时间表,逐步分阶段地开放我国市场。政府的调控职能一是体现在对产业保护的选择范围方面,应重点保护汽车、机电等国家支柱产业以及具有巨大发展潜力的电信、金融等幼稚产业；二是体现在对产业保护手段的运用方面 ,应充分运用WTO 对发展中国家实行的例外条款等一系列不违背 WTO 规则的保护措施；三是体现在对产业保护程度的控制方面,变以往的过度保护为适度保护 , 给予相关产业以引导和支持 , 提高其国际竞争力 , 逐步实行市场的自由化。
（三）后起国家在技术引进时要实行产业倾斜政策
后起国家在资金、熟练劳动力等方面与发达国家相比 , 都存在着差距 , 因此 , 在技术引进时,要从总体上对自己国家的生产要素现状、市场规模、社会文化环境、吸收创新能力等方面进行考虑 , 突出重点,多渠道、多形式引进适用的先进技术；要明确社会经济发展的目标 , 根据本国国情和社会经济条件 ,全方位地选择适用的关键技术。一般来说, 后起国家在经济发展初期 , 资源是非常稀缺的 , 所以采取倾斜式不平衡的发展战略 ,重点选择先进适用的技术 , 优先发展某些产业,就能通过产业关联效应“引诱其他部门的出现和发展。以实现社会、经济、文化、环境等目标的最佳综合效益。”
（四）利用市场机制 , 促进产业政策实现。
日本政府在实施产业政策时只是提出设想 , 保护和扶植幼稚产业 , 维持产业秩序,完善市场机制。日本主导产业的成长主要是依靠市场机制形成 , 这给我们提供了有益的启示。实施产业政策必须与利用市场机制相结合,而且只能是为了弥补市场缺陷。今后为充分利用市场机制 , 促进产业政策实现 , 国家应加速经济立法 , 尤其是应尽快制定反垄断法,产业振兴法；打破市场割据 , 建立健全统一的市场体系。
（五）加强政府的宏观调控职能 , 充分发挥产业政策的调节作用
目前 , 我国经济发展有过热迹象 , 应加强政府的宏观调控,切实发挥产业政策的调节作用。对供求失衡的行业应该主要运用经济法律手段来加强调节 ,对投资过热的行业要促进供给增长与需求增长相互适应, 对投资严重过热的行业 , 如钢铁、水泥、电解铝、房地产的投资规模一定要严加控制 ,以保持宏观经济的良好局面。
作者：苏贵光 路迹
商务部 研究院 《国际经济合作》 第7期
（信息来源：贸研院子站）
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