党的十六大提出“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展适度规模经营”。十六届三中全会进一步指出“农户在承包期内可依法、自愿、有偿转让土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营”。土地作为农民的命根子，不仅是他们最基本的生产资料，而且是他们最主要的社会保障。我国农村中的富余劳动力数量巨大，要保持农村的稳定，就要让农民有块承包地，让农民进退有路，心中不慌。那么，河南农村土地承包经营权流转状况如何？省农调队分别对鄢陵县12 个乡镇的300个农户、200名农村基层干部和济源市12个乡镇39个村的117个农户进行了调查。

    一、农村土地承包经营权流转现状

    （一）土地流转已初具规模

    至5月上旬，鄢陵县累计流转土地面积22.8万亩，占该县耕地总面积的24.8%。至8月上旬，济源市累计流转耕地面积（不包括三荒面积）2.86万亩，占耕地总面积（不含三荒）的6.1%；在被调查的117个农户中，涉及土地流转的39户，占33.3%。

    （二）土地流转后的用途较为单一，主要用于发展种养业

    鄢陵县22.8万亩流转的土地中（见表一），有21.9万亩没有改变农业用地性质，主要被用于发展种植业，占该县流转土地面积的96.0%，其中，外出务工经商的农户转包给花木种植者、其他农户和临时性转包给亲友的16.6万亩，占土地流转面积的72.8%；村民小组内部农户间相互调整的5.3万亩，占土地流转面积的23.2%。济源市2.86万亩被流转土地中有2.64万亩用于发展种养业，占92.1%。

    表一：至2004年5月鄢陵县土地流转情况单位：万亩、%

    项目                             面积   占耕地面积比重   占流转面积比重
    耕地总面积                       91.9             ----              ---
    其中：流转面积                   22.8             24.8            100.0
    1、外出务工经商的农户转包        16.6             18.0             72.8
    ①转包给花木种植者                9.3             10.1             40.8
    ②转包给其他农户                  4.7              5.1             20.6
    ③临时性转包给亲友                2.6              2.8             11.4
    2、村民小组内部在农户间相互调整   5.3              5.8             23.2
    3、农用地转为非农用地或建设用地   0.9              1.0              4.0
    ①工业园建设等非农建设项目用地    0.3              0.3              1.3
    ②单位建设用地等                  0.2              0.2              0.9
    ③县乡村公路建设用地等            0.3              0.3              1.3
    ④小城镇建设、村镇规划、宅基地等  0.1              0.1              0.5

    （三）土地流转形式多样，以农户自行转包为主

    1、农户自行转包。指一些农户因举家外出务工经商或从事二、三产业，与亲戚、朋友或邻居约定，将自己承包的土地及相应的权利、义务一

    并转交给新承包方。济源市通过这种形式流转的耕地面积占流转面积的37.1%（见表二）。鄢陵县流转的土地中，仅外出务工经商的农户转包给其他农户、临时性转包给亲友和村民小组内部在农户间相互调整的这三项，就达12.6万亩，占流转土地总面积的55.3%，其中，自1998年土地延包以来，在村民小组内部进行小范围无偿土地流转的面积达5.3万亩，占该县耕地面积的5.8%。

    表二：济源市12个乡镇土地流转方式及其占土地流转面积的比重

    项目                         面积(亩)   占流转面积比重%
    耕地总面积（不含三荒面积）     468310               ---
    #流转面积                       28654               100
    农户自行转包                    10633              37.1
    种养大户承包                     8265              28.9
    集体反租转包                     4897              17.1
    参股或股份合作                    323               1.1
    村集体收回土地另行转包           4536              15.8

    注：本表中耕地总面积指农户第二轮承包责任田面积

    2、种养大户承包。济源市这种形式流转的土地占总流转面积的28.9%。

    3、集体反租转包。指农村基层组织对较大面积、农户经营的连片土地、向享有该土地承包经营权的农户租赁承包，再由基层组织统一发包给其他经营者。济源市通过这种方式流转的土地占流转总面积的17.1%，如轵城的古轵生态园区和亚桥的西水屯蔬菜大棚区等。

    4、参股或股份合作。指村、组将集体经营的土地或农户将所承包的土地的经营权作价入股，参与土地经营者实行股份制经营，村、组集体或农户以入股的土地经营权作为分红依据。这种流转方式目前尚在尝试阶段，占济源市流转土地面积的1.1%。

    5、村集体收回土地另行转包。主是部分移民村由于人均耕地较少（仅0.5亩/人），村集体将农民建房、生活必须品用款从移民款中扣除后，用所余款项把全村土地统一收回重新转包，村里每月按人均发放米面。这种流转方式占济源市流转土地面积的15.8%。

    另外，集体经济组织对实行联产承包责任制时不便分或未分到户，由集体统一经营管理的耕地、荒山、荒坡、荒滩等土地，通过招标的形式，承包给他人进行开发经营。这种形式流转的土地达1.10万亩，占济源市“三荒”总面积的10.7%。

    （四）土地流转合同不尽规范

    鄢陵县外出务工经商的农户转包给花木种植者的9.3万亩土地，是该县土地流转规模最大、面积最多的一种形式，涉及原承包农户3.5万户，富余出农村劳动力2万人，进行土地转包时，由书面合同规定了双方当事人的权责，较为规范，承包期一般为3―5年，租金交付方式是用地前一年一清，约200―800元；但转包给其他农户经营的耕地，大部分没有书面协议，转包期由双方口头约定，转包金每亩150―250元或者300―400斤小麦；临时性转包给亲友的土地，也具有短期性和不稳定性，对收益分配及转包期限，每年一议一定。

    （五）土地流转中仍有少量农用地转为非农用地或建设用地

    1998年土地延包至今，鄢陵县有0.9万亩耕地被转为非农用地或单位建设用地、宅基地等，占流转土地面积的4.0%，其中，有0.3万亩农用地被农业生态旅游、招商引资项目、工业园区建设、学校扩迁等非农建设项目所占用，租金由县乡政府和用地单位支付，合同期一般20―30年。济源市有0.23万亩农用土地被转向非农产业，占土地流转面积的7.9%。

    二、农民、农村基层干部对现行土地承包经营权流转法律法规的认知度较低

    （一）有56.4%的被调查农户不知道《农村土地承包法》

    鄢陵县和济源市被调查的417个农户中，对《农村土地承包法》系统学习过和熟知的48户，占被调查农户的11.5%；部分了解和知道法律主要内容的134户，占32.1%；有235个被调查农户，当问及是否知道《农村土地承包法》时，回答是“不知道”，也回答不出任何提问，占被调查户数的56.4%。

    （二）有95%的被调查农户知道耕地承包期为30年

    鄢陵县被调查的300个农户中，有95%的农户知道“耕地承包期为30年”，42%的农户知道“增人不增地，减人不减地”；当被问及“是通过什么途径知道的”，回答最多的是“前几年村干部让他们在土地承包合同上签过名”，部分回答是“听说的”；当被问及“承包地因外出务工经商或缺少劳力怎么办？”时，所有的被调查对象都回答“将承包田转包给他人耕种”；当被问及“无能力耕种的承包田会不会将其交给村民小组集体？”回答是“不会”。

    （三）有69%的农村基层干部对土地承包经营权流转一知半解或不知晓

    对鄢陵县12个乡镇200名基层干部的调查显示：对《农村土地承包法》进行过认真学习和研究，熟知土地承包经营权流转法律规定的62人，占31%，主要是乡镇农经站的工作人员、分管乡镇农业工作的领导、参加过《农村土地承包法》学习的村支书或村主任；知道《农村土地承包法》，能回答出主要内容，但对土地承包经营权流转一知半解的128人，占64%，主要包括乡镇包村干部、党支部村委会成员和村民小组长（68%的村民小组长由村两委成员兼任）；不知道《农村土地承包法》的10人，占被调查对象的5%，主要是在乡镇机关不包行政村以及文化水平较低的村两委干部。

    （四）农民平均化思想严重，对土地分配政策理解有偏差

    国务院转发的农业部的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”；“原土地承包办法基本合理，群众基本满意的，尽量保持原承包办法不变，直接延长承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期”。但受长期以来土地承包绝对平均化影响，许多农民已形成土地分配平均化的思维定势，即人口增加就要求分配给承包地，人口减少承包地就要被收走，对土地分配政策在理解上存在偏差。鄢陵县自1998年土地延包以来，有486个村民小组进行了小范围的土地调整，占村民小组总数的21.2%。

    三、农村土地承包经营权流转的动力及成功经验

    （一）农村基层干部和种养大户成为土地流转的带头人

    鄢陵县作为闻名全国的花木之乡，在进行农业结构调整的过程中，由县级政府采取行政干预措施发展花木生产，逐步发展到自发性承包耕地种植花卉和观赏苗木，县乡村干部成为土地流转的带头人。调查表明，至5月中旬，该县乡村干部承租的耕地面积达6.7万亩，占流转总面积的29.4%；该县不改变农业用地性质、以农户为主的流转耕地达21.9万亩，比1998年前上一轮土地承包时增长了6.8倍。济源市12个乡镇中，仅种养大户承包的耕地就占流转耕地面积的28.9%。

    （二）规划先行，确定土地适度规模经营方向

    济源市在推进农业生产结构调整过程中，根据本地平原、山区土地、气候资源差别较大的特点，组织有关部门进行科学研究和论证，确定本地区农业生产结构合理调整的布局，制定土地规模经营的长远规划，按照规划布局和市场需求对土地承包经营权流转的方向进行指导。同时，各乡镇坚持开发与保护并重的原则，既积极鼓励开发荒山、荒地、荒滩，又采取切实措施保护耕地，防止土地资源遭到破坏。济源市五个山区乡镇承包出去的荒山、荒滩面积达4.5万亩，与农民签订有正式合同，期限15年，既让农民得到了实惠，也保护了生态环境。

    （三）招商引资，促进农业综合开发

    进行土地承包经营权流转，发展适度规模经营，需要大量的资金和技术投入。济源市出台优惠政策，千方百计筹集和引进资金进行农业综合开发，为土地承包经营权的流转和农业规模经营创造了良好外部条件。该市轵城镇西轵城村以每亩800元的年租金将农民的土地反租过来，与台湾客商签订合同，投资720万元建成古轵生态苑，建成现代化连栋温室10座，单体温室150座、露地鲜切花300亩，日产鲜切花1.8万支，成为中原地区最大的鲜切花生产基地。土地反租出去的农民又可以到生态园内打工，月工资450元左右，较好地促进了农民增收。

    （四）以土地流转带动农业结构调整，促进土地产出率提高和农民收入增加

    济源市王屋乡针对少数农户外出务工经商和个别村人少地多、耕作方式粗放及部分农户种烟技术水平低，烟草种植形不成规模的情况，采取多种措施促进土地合理流转，使适合种烟的土地向种烟能手“集中”。目前，该乡烟草种植基地面积由原来的4000亩扩大到7000亩，烟草规模种植区内有80%以上的村完成了土地合理流转。梨林镇水运庄村民擅于做皮鞋生意和跑运输，于是自发性地将自己的责任田租赁给毗邻的朱村等村的村民，目前，全村制鞋大户已发展到30多户、从业人员400多人，运输大户80余户、从业人员300人，2003年农民人均纯收入达5562元，成为远近闻名的富裕村。通过租赁获得耕地的农户则充分利用自身的机械、劳力和技术等优势，扩大生产规模，提高劳动效率，并取得规模种植效益。朱村的郭长顺，全家5口人7.5亩地，自从租赁了水运庄村的20亩耕地后，进行科学种田，已成为有名的种田专业户。

    （五）以土地流转妥善解决养殖业用地问题，促进畜牧业生产发展

    为解决养殖业用地问题，济源市政府采取了四大措施：一是利用废弃的砖瓦窑、滩涂地、瘠薄地、停产闲置厂院等非耕地建设养殖小区；二是行政村或村民组把除口粮田、责任田之外的机动地拿出来集中建设养殖小区；三是行政村或村民组将村、组耕地统一调整后，调出养殖小区用地，养殖户可以租用，也可将自家责任田与养殖小区用地置换；四是农户之间自愿协商，互换责任田调整到一起解决养殖业用地。目前全市养殖小区用地达5000余亩，畜牧养殖规模户4000多家，年出栏生猪30多万头，有力促进了畜牧养殖业的发展。

    四、农村土地承包经营权流转中存在的问题

    （一）部分地方政策宣传不到位，少数乡镇村干部对2003年实施的《农村土地承包法》理解不透彻

    济源市被调查的39个村中，有12.8%的村没有宣传过《农村土地承包法》。鄢陵县被调查的少数农村基层干部认为，《农村土地承包法》规定了承包方的权利，对发包方的权利规定的过于笼统，因此，他们缺乏宣传《农村土地承包法》的积极性，认为会影响农村工作的开展。

    （二）土地流转行为不规范

    济源市被调查的117个农户，没有签订土地流转书面协议的占78.4%，其中，既无书面协议又无口头约定的占10.8%；签有书面协议的只占21.6%；而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地更少。同时，所签书面协议条款也多不规范，内容过于简单，对流转双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定。鄢陵县农户自发性流转的土地中，双方签订书面合同的也很少，大多实行口头约定，一年一议。

    （三）少数流转后的耕地缺乏保护或存在被非法侵害现象

    少数土地流转后的经营者，缺乏对耕地的保护意识，为提高近期收益对耕地不施有机肥或施含有污染物的有机肥，对土地实行掠夺式经营，导致土壤肥力下降。更有极少数承包户，假借土地流转之名对土地进行非法侵害：一是联户将土地流转给砖瓦场开发，牟取比种田更大的利益，这类承包田多为土岗，开发后可以复耕；二是联户将平整的土地流转给窑场和煤球场开发，使耕地活土层受到严重侵蚀，形成凹田，土地复耕困难；三是联户或集体将耕地流转出去成为建设用地。以上三种情况占鄢陵县耕地流转面积的1.8%，被称作黑色流转，存在较大的危害性。

    （四）政策规定土地承包期内三十年不变，“增人不增地，减人不减地”，在一些村集体没有机动地或所留机动地较少，而人员发生较大变化的情况下，由于不能及时调整责任田，个别地方人地矛盾表现突出。此外，一些地方存在村集体强行收回农民的承包地搞所谓的“结构调整”和“规模经营”，以及在农户的承包土地尚未到期情况下提前收回承包田现象。

    五、对农村土地承包经营权流转的几点思考

    （一）进一步加大《农村土地承包法》宣传力度，提高对土地流转工作的认识

    土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然趋势。做好土地流转工作，是关系到保障农民权益、促进农业发展、稳定农村大局的一件大事，各地在加大宣传力度的基础上，要从有利于农村生产要素的合理流动和资源的优化配置、有利于促进农业结构调整、增加农民收入的高度出发，在农户平等协商、依法、自愿、有偿的前提下，积极引导土地流转，保证土地流转健康有序进行，不能以任何借口剥夺农户的土地流转决策权，更不能与民争利。

    （二）依法建立适应河南省情的土地承包经营权流转制度

    河南作为农业大省，广大农民对土地的依赖性较强，《农村土地承包法》回答了农民在土地承包经营权流转方面的问题，回避了承包期内家庭人口的变化与土地承包经营权流转的矛盾，但从对土地承包经营权流转的规定来理解，与人口增减变化无关，而土地的集体性质又让农民相信人地矛盾必然导致土地的再分配。对鄢陵县的调查表明，有98.8%的农民和农村基层干部认为，土地承包经营权的有偿流转会得到很好地执行，限制减人户向增人户的无偿流转将会出现严重的社会问题；只有1.2%的被调查者认为应该有法必依，增人户和劳动力多的农户可以外出务工经商或承租其他农户的土地。因此，按照渐进式改革和可操作性原则，建议土地均衡原则应有所体现，集体经济组织可以收回下列人员的土地承包经营权流转并给新增人口：一是全户死亡或家庭经营户中人员死亡5年以上的；二是妇女出嫁后已得到承包田的；三是参加工作三年以上的公职人员；四是全家外出省外10年以上的。同时，应制订《农村土地承包法》实施细则，使之具有更强的可操作性。

    （三）建立失地农民和退出土地承包权者最低生活保障制度

    随着城区规模的扩张和小城镇发展，城镇周围的土地被各类建设大量征用，对于已失去土地农民所在的村级集体组织，应加强对土地承包金的管理，或直接将土地承包金全额交纳到县劳动社会保障部门，将集体组织成员全部纳入最低生活保障的范围，与城市居民享有平等的最低生活保障。同时，在由相关部门提供社会保障和可以继续保留集体经济组织成员身份的前提下，鼓励和提倡有稳定非农职业收入来源的承包方退出土地，解决目前土地流转中的短期性和不稳定性。

    （四）适时修订《土地管理法》，使之较《农村土地承包法》更具超前性

    《农村土地承包法》赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权，农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。但是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农业法》在对农民的土地权益保障，如集体土地征用补偿、土地流转收益等方面，着重强调集体是所有权人，而国家对集体土地的征用补偿是按“原产值”确定的，对农村集体和农民的权益存在着一定程度的侵害，加之土地征用补偿费归农村集体经济组织所有，集体土地的所有权主体又存在虚置现象，因此，当农户承包的土地被国家依法征用时容易引起争议。建议适时修订相关法律法规中存有互相矛盾的条款，并明确集体经济组织和农民的权益分成，保证农村社会经济的持续稳定发展。

    （五）积极培育土地承包经营权流转市场和中介组织

    建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，要在保障农民合法权益的前提下，积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，在对土地评等定级的基础上，按照市场供求关系合理确定土地流转价格标准。与此同时，积极培育以乡镇农经管理部门为主体的土地流转中介服务组织，充分发挥它们在农地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用，如土地流转规划、土地供求信息、土地流转程序等，进而达到盘活农村土地资产，提高土地集约化水平，促进农民收入增加和农村实现全面小康的目的。

    （六）农村宅基地向国有化转移，开辟流转渠道

    河南人多地少，人均土地资源仅有1.05亩，不及全国平均水平的1/4,土地资源极其宝贵，但土地使用在事实上又存在着浪费现象。鄢陵县仅占用的宅基地就有1.0万处闲置，也就是说全县有0.4万亩左右的土地处于闲置状态。因此，改变农村宅基地的无偿供给，使其使用权可以跨一定行政区域依法自由地流转、出租、出让或转让，一方面可以提高村庄内土地的利用率，消灭“空心村”，节约土地利用，同时也可以减少对农用地的征用，合理配置土地资源。