至目前为止,对于不规范的改制、破产,我国尚没有一套行之有效的法律加以规范,《商业银行法》虽然对此有所规定,但可操作性差,且没有涉及不规范改制、破产责任人的责任。因此,应建立一个真正对直接责任人起到规范作用的法律制度,对违法者处以行政和经济处罚。其次,建立现代企业制度与现代银行制度,完善法人法理机制,实现对经营者的监督约束和激励。再次,建立强有力的社会保障制度。

    银行缺少有力的债权保护手段

    银企债务契约的存在,赋予银行对其资产的保护权:其一,在企业有偿债能力而不承认或不履行债务时,通过法律上的民事债权制度和民事诉讼与执行制度保障债务的履行。《民法通则》规定:债务应当清偿。有能力偿还而拒不偿还的,由人民法院判决强制偿还。其二,在企业丧失清偿能力,对到期债务无力还清时,可以运用迫使企业破产等手段实现对企业的控制,《破产法》规定:债务人不能清偿到期债务,债权人可以申请宣告债务人破产。

    可见,依法还债和债权人破产申请的提出是促使企业如约履债、银行债权保护的基本手段。两种手段运用效果好,则银行债权保护能力强,反之,则弱化。目前,我国银企信用扭曲的主要原因便是由于两大手段的运用不力而引起的银行债权保护能力弱化。

    （一）依法偿债对企业偿债行为的约束力有限,银行债权保护难

    依法偿债的局限性主要表现在偿债判决执行难。现实生活中，银行打赢了官司得不了钱的现象十分普遍。来自基层的情况表明,近两年来，银行通过依法起诉手段收回贷款的比率愈来愈低。其原因一方面是由于目前我国整体执法环境欠佳，另一方面源于地方政府的干预。

    （二）债权人破产申请提出作为企业债务约束、银行债权保护手段的作用几乎没有得到发挥

    目前,我国的破产案件几乎都是在债务人提出申请的情况下实施的。原因无外乎有以下两点:

    1.银行缺乏宣告企业破产的主动性。现实的情况是:银行不愿意提出企业破产,不仅如此,而且还在企业申请破产时,千方百计加以阻挠。这是由于:

    ①银行经营目标短期化。破产使银行信贷资产损失清晰化,明朗化。由于破产企业债权清偿率低,破产的直接后果是银行信贷资产总量的明显减少及由于呆账损失的冲销而引起的银行经营收益的减少或亏损的增加,从而直接影响经营者的政绩。

    ②破产操作不规范,银行资产风险加大。现实生活中,以破产为名逃废银行债务的现象相当突出,这种行为由于地方政府的支持屡屡得逞。1996年我国颁布了《贷款通则》,明确规定了逃废银行债务的处罚细则,但收效甚微。

    ③破产手段的启用难以对企业尤其是国有企业产生应有的威慑作用。在我国现有企业体制下,企业破产与否,与经营者关系不大,而且,由于缺乏来自所有者的有效监督与激励,经营者缺乏为消除破产隐患而对企业付出最大努力的动机与压力。

    2.银行左右企业破产的能力受到牵制。发达的市场经济条件下,破产决定是债权人或债务人为保护自己权益而做出的独立的、市场化的行为选择,在我国则在很大程度上表现为地方政府的行政行为。很难想象,破产能够在地方政府的反对下进行。而政府作为社会管理者,维护社会稳定职能决定了其对企业破产的消极态度———破产必然引起失业,增加社会不安定因素。当然,这种消极态度是针对真正的破产而言,至于以逃债为目的的假破产,则另当别论。

    通过上述分析,我们不难看出:制度性因素是形成这种现状的根源。

    其一,大一统的国有银行体制,掩盖了银行经营中的问题,使银行成为各种社会、经济矛盾的承载体。首先,一级法人且以国家为后盾的银行体制使国有银行几乎不存在支付危机,从而最大限度地掩盖了其信用风险,使得企业风险、社会风险向银行的持续转移成为可能。其次,经营者不是所有者,缺乏为保护金融债权而付出最大努力的激励。现实的情况表明,不同的债权人所有制对其债权的影响是有差别的。

    其二,所有权模糊的企业体制。

    其三,政企不分且缺乏监督的政府体制。改革进行到今天,我国的地方政府早已从定计划、定产值直接参与企业经营活动的管理模式中解脱出来,但仍在相当程度上拥有对企业资产的处置权。这种处置权最明显的表现是,企业处理重要资产必须经过国有资产管理部门的审批。政府的处置权有其合理的内涵:所有权即剩余索取权与资产控制权,地方政府作为国有企业的产权代表的身份决定了其改革主体的地位。

    事实上,地方政府是改革程序的设计者、推动者和操作者。因而,政府以产权代表身份参与企业改制的过程是其作为经济主体进行经济活动的过程。经济主体的利己动机是普遍存在的,因而难免出现为追求自己利益而损害他人利益的行为,这就需要社会有一个统一的市场交易规则,以规范和约束交易各方的行为。法律是主要的约束手段。但这种约束手段的约束力在我国由于约束对象的特殊性而大打折扣。政府作为企业产权代表与企业合谋逃废银行债务的行为是其利己行为的表现。但由于政府同时是地方行政管理者,是地方法院财力与人力的提供者,因此,法律对其的规范作用非常有限。人大是立法与监督机构,但由于种种原因,其监督作用难以得到有效发挥。

    其四,社会保障制度的缺陷。目前我国的企业尤其是国有中小企业的经营状况已到了令人忧虑的地步,如让其大面积破产,必须以强有力的社会保障制度为前提。目前,我国尚未建立起能够对所有失业人员的生活起到真正保障作用的失业救济制度,这已成为我国多种经济问题产生的根源。

    矫正银企信用扭曲的思路

    企业不能如约归还贷款,无外乎以下两种因素所引起:其一是道德因素。主要表现为企业有还贷能力而不归还贷款或无论有无还贷能力都不承认贷款。其二是经济因素。即纯粹由于失去还贷能力而不能如约归还贷款。针对以上两种情况,我们提出以下治理思路:

    （一）针对第一种情况,即恶意拖欠或逃废银行贷款的企业,应充分发挥舆论导向的作用

    目前,在各地实行的公布“黑名单”制度实践证明是一项行之有效的举措。人民银行应建立和完善金融机构联席会制度,对恶意逃废债企业予以确认曝光。对于曝光后仍不纠正者,可采取联合行动,停止对其结算等金融服务。需要提出的是,必须慎重确定列入“黑名单”的企业,如果不分原因而一概把拖欠银行贷款本息的企业列入“黑名单”,不但可能因列入“黑名单”的企业众多而失去其应有的作用,而且可能使一些本无逃废贷款意愿因暂时性因素而导致财务周转不灵的企业产生抵触情绪,从而影响贷款的归还。

    （二）针对第二种情况,即失去还贷能力而无恶意逃废银行债务倾向的企业,则应区别对待,从形成其偿债能力低下的原因出发,实施不同的治理对策

    1.实行债权转股权。对于因资本金不足,利息负担过重而造成亏损,失去偿债能力而尚有好的支撑项目,竞争能力强的产品的企业,应实行债转股。

    2.实行债务重组。对于那些因客观原因而暂时出现财务困难,不能按期归还贷款,以及因经营管理不善,出现亏损,丧失偿债能力,但技术设备先进,产品市场前景较好的企业,可实行债务重组。具体做法是:银行与企业主管部门、地方政府达成债务重组协议,对企业作出某些让步,如延长还款期限,暂停支付利息等,对此,企业必须付出的代价是让银行参与企业的重大经营决策,对企业及其经营者的活动进行监督,如提出更换企业领导人,降低企业不必要的费用开支等。发达的市场经济国家,如美国,在银行延长企业的还款期间内,债权人可要求企业主降低个人的生活费用;另外,提高雇员的工资,增加公司的债务,以及巨额的或非正常的购货需经债权人的同意等。在我国,国有企业占绝对比重,企业财务状况恶化大多由于所有者缺位而引起的法人治理机制不完善所致,在目前作为所有者代表对企业实施监督的政府部门因种种原因监督不力的情况下,发挥银行的监督作用,无疑有利于企业的发展。

    3.启用破产手段。对于不愿实行债务重组或不能有效执行重组协议及产品失去竞争能力、严重亏损、扭亏无望的企业应果断启用破产手段,提出破产申请。在此种情况下,如果银行一味地禁用破产手段,甚至出于对不规范破产的恐惧,反对企业破产,银行必然难以摆脱其被动地位。

    同时,我们还应看到,由于我国银企信用关系在很大程度上存在着各种制度性的缺陷,因而规范、完善的制度应是一切治理手段发挥作用的前提。因此,加强制度建设应是治理银企信用关系的根本。首先,完善法制建设,健全经济法规。至目前为止,对于不规范的改制、破产,我国尚没有一套行之有效的法律加以规范,《商业银行法》虽然对此有所规定,但可操作性差,且没有涉及不规范改制、破产责任人的责任。因此,应建立一个真正对直接责任人起到规范作用的法律制度,对违法者处以行政和经济处罚。其次,建立现代企业制度与现代银行制度,完善法人法理机制,实现对经营者的监督约束和激励。再次,建立强有力的社会保障制度。