民办教育：为什么没有实现帕累托改进

　　谈到教育产业化，就不能不谈民办教育，民办教育被认为是教育产业化利国利民的一 个典型。根据最新的统计，到2004年年初，我国共有各级各类民办学校6.12万所，在校生总规模达1115.97万人。

　　中国大陆自1980年代开始兴起民办教育的浪潮。当时的大背景是国家经济刚刚复兴，政府难以承担沉重的公共教育经费支出压力，面对庞大的教育需求，公办学校所提供的教育 服务远远不能满足实际的需求。

　　“到上个世纪80年代中期，中央有一个新的提法，鼓励个人采用多种形式办学。”北京理工大学高等教育研究所杨东平教授说。他所说的这个肯定多种形式办学的新提法，是指1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，《决定》中明确提出，地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上鼓励单位集体和个人捐资助学。

　　此后，1987年颁布的《中华人民共和国宪法》确定了社会力量办学的合法地位。杨东平认为，在1992年邓小平南巡讲话之后，中国民办教育进入了真正的大发展时期。1993年《民办高等学校设置条例》对民办教育明确了“积极发展、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，1997年8月，国家又出台了一个《社会力量办学条例》。

　　浙江大学民办教育研究中心主任吴华教授认为，民办教育减轻了对政府公共教育经费的需求压力，对于改善教育供给和增加教育的选择性发挥了重要的作用，这在民办教育出现之前30余年间的中国大陆是不可想象的。他强调，民办教育给社会提供的教育机会并不是一个存量调整和转移的过程，而是一个增量产生和存量增加的过程，是一个典型的帕累托改进过程。因此，也必然是一个教育公平增加的过程。

　　但是，现实的逻辑并没有按照专家们的良好设想展开，通过民办教育促进教育公平的理想在经历了这些年的发展后，如今已经面目全非。在今天民众对“教育产业化”严厉指责的时候，批判的矛头也指向了民办教育。

　　家住保定市军学胡同附近的陈帆至今仍对3年前保定市第十三中学改制耿耿于怀。2001年，陈帆的孩子小学毕业升初中，按照保定市区初中招生政策“划片招生，就近入学”的原则，他的孩子可以顺利进入近在家门口的市区重点初中之一的保定市第十三中学。

　　但令他没有想到的是，十三中在这个时候进行了改制，2000年，河北省教育厅批准十三中成为保定市第一所纯初中的“公办民助”学校，最新的招生计划和学费收取办法从2001年开始正式实施。经省教育厅批准，十三中改制为“公办民助”学校后，不再按照原来“划片招生，就近入学”的原则招收学生，而是择优招收，并且学生要一次性交纳5100元学费。

　　陈帆的孩子当年的分数虽然远高于十三中的分数线，但最终由于学费高昂，只能去了离家较远的另外一所普通中学。

　　保定市第十三中学的一位老师告诉记者，借助原来公办学校的传统优势，学校发展很快，想把孩子送到十三中的家长很多，他们对学校改制后高昂的学费似乎不以为然。他承认，确实也有很多像陈帆这样家庭经济条件不好的孩子被排斥在外。

　　但是记者了解到，如果按照政府的明确收费规定，陈帆完全可以承受得起改制后的学费。根据冀发〔1999〕33号文件精神，保定市教育局在2000年6月会同财政局联合行文，制定了该市公办民助学校收费标准，规定市区一类学校初中学费1700元／年，住宿费400元／年。十三中的收费高于政府规定的数额。

　　在保定市区和下面所属的县乡，陈帆遇到的情况并不是特例。记者从保定市教育局了解到，保定市学校公办民助教育改革始于1997年，截止到2000年6月底，全市经省教委审批开办的公办民助学校36所，其中，高中18所(市区5所，县城10所，乡村3所)、初中16所(市区1所，县城7所，乡村8所)、小学2所(市区2所)，在校生47000人。

　　更重要的是，这些改制学校改制前大都是优质学校，教学和师资力量都比较强。而且，这些学校改制的目标很明确，就是多收费，记者拿到的一份《保定市公办民助学校情况调查报告》表明，尽管现有的改制学校大都以企业联办的形式出现，实际上名不符实，企业投资很难到位，当谈起如何理解“公办民助”时，大部分校领导都说，民助就是向学生多收费。

　　一个更不容忽视的问题是，由于公办民助学校的出现，使整个教育收费格局发生了变化，也使教育格局产生了变化。由于改制学校基础好，师资力量强，即使收费高昂，大部分家长愿意上公办民助学校，挤跨了一部分社会力量办的纯粹的民办学校。

　　上述调查报告还披露，个别县高中阶段的学校，改制比例不合理，超过50％，已经出现了因收费标准较高而上不起学的现象，从客观上影响了就学率，对普及高中教育不利。

　　“并不是民办教育本身有问题，要去批判，而是民办教育改革过程中出了问题。”杨东平说，大量的公办学校改制、国有民办、公办民助、名校办民校败坏了民办教育的名声。据他了解，目前全国那些真正意义上的民办学校由于受到各方面的挤压，已经开始大量破产倒闭。

　　“我们目前的有些政策，跟我们追求的目标似乎不太协调。”杨东平对国家教育部2003年公布的大学办独立学院政策和教育主管官员公开支持“名校办民校”也提出了批评，这直接导致了很多公立学校热衷办高收费的校中校，确实提高了学校的收入，但造成了极大的不公平，戴假帽子的民办学校影响了民办教育的发展。

　　“这种后果会极大割裂民办教育的市场。从政策趋向来看，这个趋向我认为是公立学校通吃的政策安排。”杨东平说，改制学校可以同时享受双重体制带来的好处，这对于纯粹的民办学校来说是最大的不公平。

　　在位于北京市石景山区的黄庄民工子弟学校，一个几乎被遗忘的偏僻角落里，临时盖起的简易教室里传出孩子们琅琅的读书声，在离学校不到30米的地方，就是繁忙的京广铁路，不时有轰隆隆的列车经过，把孩子们的读书声掩盖。不远处，一座巨大的立交桥正在紧张施工中，喧闹的施工机械声音伴着尘土飘进教室。2508名来自全国各地的民工子弟，就在这样的环境里度过他们的学习生活。

　　然而，在校长陈显恩看来，这已经是他非常满意的环境了。这位来自河南省息县的青年说，这已经是他们第四个校址了。

　　“我每天都提心吊胆的，真不知道哪一天这块地又要被征用，我们又不得不搬家。”陈显恩很无奈，虽然从1998年学校开办到现在，学生已经由最早地150人发展到了2500多人，但学校一直也没有拿到政府颁发的《办学许可证》，现在的校舍也都是临时的违章建筑。

　　“这几年，我几乎都在盖房子，盖完不久又被迫搬迁。”陈显恩说，为了筹建这个学校，他已经投入了100多万了，目前还欠着几十万的外债。他说：“现在如果让我再搬家，我真的没能力了。”

　　目前，黄庄民工子弟学校的经费来源只是单一的学费，小学学费是一学期300元，初中600元。扣除90多名教职员工的工资和水电费、房租费，仅仅能维持学校的正常运转，每年还要减免80来个特别困难的孩子的学费。陈显恩告诉记者，这种现状在北京的300多家民工子弟学校里面还算是很不错的了。

　　“我们在帮助国家解决义务教育的问题，在这个问题上，我觉得政府应该拿出实际的行动来支持。”陈显恩觉得，政策的支持是最大的支持，“起码在政策上给我们一个合法化的身份吧。”因为没有名分，学校一直处于非法状态，学校不但没有固定的学校校舍，也不能给学生办学生证和毕业证。

　　2002年，北京市政府办公厅出台了一个19号文件，明确规定：专门招收流动儿童少年就学的学校，不具备办学条件和达不到办学标准的，应当及时责令其整顿。对经整顿仍达不到规定条件和标准的以及未经批准擅自开办的学校，由教育行政部门予以撤销并报请区县人民政府批准组织实施。

　　根据这个规定，可以继续办下去的学校必须达到1988年北京市公布的一个办学标准，其中要求学校必须要有100万元的注册资金，自有产权的校舍，以及一个200米的环形跑道。

　　对民工子弟学校作出要求无意是必要的，但这样的标准，对于能上课就是万幸的民工子弟学校来说，陈显恩为2500多名民工子弟提供教育的学校随时有被撤销解散的可能。

　　“是为了达到政府设定的目标让更多的民工子弟失学，还是为了保证这些孩子的最基本的教育机会和公平问题，而校正政府的管理目标或者由政府来帮助他们达到目标，哪个更重要？这需要政府反思。”杨东平说。

　　“从教育产业化的角度看，我国的民办教育发展出了一个非常矛盾的现状。”杨东平认为，真正的民办教育并没有按照原来的设想发展起来，“总的来评价20年的民办教育发展，民办教育处于被边缘化的尴尬地位”。

　　他给记者做了一个纵向的比较：在1952年中国彻底取消民办教育之前，当时民办小学在校生的规模是3％，现在是1.5％，民办中等教育原来是26％，现在是3％，民办高等教育原来占到40％以上，现在是9％。这无论跟发达国家还是发展中国家比都是非常低的，在美国研究性大学私立占34.5％，在韩国学院技术类型学校私立大学占86％。

　　杨东平认为，教育产业化的实质是教育利益化，需要政府的手起到将经济利益转化为社会利益的作用。但在民办教育的政府职责问题上，政府同时存在着缺位与越位，该管的不管，不管的却管。对于公办学校改制过程中出现的很多问题，比如一些地方借发展民办教育为名，把优质的公办教育资产卖掉，往轻了说是甩“包袱”，减轻财政负担和躲避政府责任，往重了说，由于一些学校拥有巨大的无形资产，这实际是国有资产的流失，但教育主管部门睁只眼闭只眼；然而对于那些需要政策扶持又可以在更大层面上实现教育公平和提供更多教育机会的普通民办教育，则管理过于严格，最明显的是对民工子弟学校的态度上。

　　这样的结果是，不仅经济利益没有转化为更多的社会效益，反而把作为公共品的教育变成了经济利益的俘虏。