错位的监管委员会

　　

　　□记者 任雪松

　　发审委审核公司上市的灰幕使得证监会——中国最早成立的行业监管机构，一时间成为公众口诛笔伐的对象。在成立之初标榜透明、独立的监管委员会，缘何与现实操作中的表 现大相径庭？

　　证监会困境

　　尚福林无疑寄望一个全新的发审委(股票发行审核委员会)，能够给中国疲弱的证券市场注入一剂强心针。11月11日，这位履新已近一年的证监会主席承认，证监会的确在进行股票发行审核委员会的改革，这一低调进行的改革将大幅缩减发审委委员人数，从原来的80人减至25人，并取消发审委委员身份保密的规定。

　　消息人士透露，从10月份开始，发审委工作已经暂停。而发审委改革方案已上报国务院，估计很快将付诸实施。其核心内容除了缩减人员之外，还有发审委员的名单将向上市公司和券商公开；发审委将由专职人员担当；其出具的审核意见也将向上市公司公开。

　　发审委的确已经到了不能不改的地步。一个业界所公知的秘密是，很多公司在上市之前，都要投入极大人力、财力、物力进行上市前“公关”，而这个公关的最核心的对象就是发审委。一位知情人士告诉记者，以前在传统的审批制下，由于有指标有额度，获取指标成为企业上市前最大的一笔开支，“从2001年4月，新股发行方式从审批制改为国际通用的核准制后，企业能否上市的生杀大权则由各行政部门让渡到发审委。现在，成败的关键在于发审委委员握在手中的投票权。”

　　发审委掌控着企业上市与否的生杀大权，门内门外，能否募集到几亿、几十亿、上百亿的资金，是天堂和地狱一样的差距。“上市审批权转移到发审委，因其权力极大，造成了一种权力中心的转移，从证监会转移到发审委。这也是导致发审委在操作中出现的一些权力寻租、不规范行为的原因。”中国社科院法学所周汉华教授对《商务周刊》说，设立发审委，搞核准制，这只是一种治标而非治本的办法，并没有从根本上改变对于准入环节的控制，依然提供了权力寻租的可能。

　　“最终要解决证券发行的根本问题，必须对证监会这一证券行业的监管机构做出全新的界定。”周汉华强调，之所以会产生腐败、暗箱操作，就是因为是证监会自己在做决定。

　　从英美成熟的证券市场来说，企业最终能否上市，应该是由市场来评价的，比如通过证券交易所。由市场来做出选择、决定，由此产生的风险也相应由市场承担。证监会所作的工作，就是提供一个公平的游戏平台，保证大家能够公平地进行比赛。

　　“中国证监会最初设立时，从制度安排上就是错位和越位的，不应该让它去审批谁可以上市，它也不应该规定上市公司的市盈率。”国务院体改办研究所研究员高世楫认为，证监会的职能就是要依赖于大家共同遵守的一个有效规则，保证市场交易的公平、合法，维护一个金融市场的有效运作。

　　中国社科院金融研究所易宪容教授也认为，中国的证券监管体系长期存在着政府职能界定不清或证监会本身的职能错位。“中国证监会从成立的那天起，就担任着双重的角色，市场的监督者和参加者，当这两种角色不发生冲突时，政府在市场监督方面能够起到一定的作用。但当两者的角色发生冲突时，政府往往会站在自己利益的角度来当市场的裁判。

　　目前，中国证监会被认为最需要进行的改革即包括实行公司上市通道制，由券商、上交所、深交所，市场主体自身来做出选择。而如果发行失败，券商、证券交易所应承担相应的责任，证监会则不应该在上市通道上充当太多的裁判角色。但是，当“设租”已经成为各种各样权力机构的习惯性思维时，谁会自动交出自己手中已有的许可证审批权？

　　为什么需要监管委员会？

　　发审委审核公司上市的灰幕使得证监会——一个中国最早成立的行业监管机构，一时间成为公众口诛笔伐的对象。让公众陷于困惑是，这些在成立之初标榜着透明、独立的监管委员会们，缘何与现实操作中的表现大相径庭？他们还有存在的必要和可能吗？

　　一方面是证监会饱受质疑，而另一方面，随着中国机构改革推向深入，更多的部委被撤并，而新的行业监管机构诸如电力监管委员会(电监会)、银行监管委员会(银监会)、国有资产监管委员会(国资委)，继证监会、保监会后纷纷登台亮相，而仍在酝酿之中的还有国家电信监管委员会(电信监管会)、国家能源监管委员会等等不一而足。

　　耶鲁大学金融系教授陈志武认为，多类“监管委员会”的设立，目标是把中国推向“小政府，大社会”的理想状态。与传统的行政“部”相比较，监管委员会只管执行法律、制定法规、维护行业规则等，而行政“部”不仅肩负这些职责而且又是行业的参与者，负责制定与执行产业政策，甚至经营企业。

　　在美国，监管机构被称为“第四行政”，与立法、行政、司法并立。监管机构既不是政府行政机关，也不是立法、司法机构，是可以直接得到国会授权的。

　　长期专注于监管体系研究的高世楫认为，监管委员会的设立以及整个现代监管体系的确立，是中国行业市场化改革的必须。尤其是电力、电信、民航、铁路、石油天然气等传统垄断行业，它们的主管部门一般同时兼有企业所有者、行业监管者和政府政策制定者的决策，实施对于行业的垄断经营和对企业的直接控制。建立现代监管体系，规范竞争性市场中不同利益主体的行为，是破除垄断的一剂良药。

　　以电信行业来看，尽管信息产业部拥有电信行业监管职权，但事实上的电信监管一直处于缺位状态，电信运营商之间明着上街砍电缆，暗着在自己机房内做手脚，这样的恶性竞争频频出现。专家认为，信息产业部关注市场准入、牌照的发放，但对于运营商的竞争行为却缺乏约束，尤其对于政策制定是否正确，执行是否有效，信产部具有很大的随意性，也让信息产业部的政府行为出现“重政策、重审批、轻监管”的特点。由是观之，客观上已经要求对于中国电信监管体系推倒重来，建立一个类似于美国FCC(联邦通信委员会)、英国OFTEL(电信办公室)的独立电信监管机构，早已是迫在眉睫。

　　而在电力行业，由于其产品的特性，我国传统的电业管理事实上是一种多重管理。比如，人事上归中组部管理，行业管理属经贸委，产业政策和价格管理属计委，企业财务管理属财政部。多重管理也成为电力行业存在诸多问题的关键症结所在。而国家新组建的电监会最终是要将多重管理纳入到统一管理的模式上来，以解决行业效率不高、成本失控、价格昂贵、消费者权益受到侵犯等问题。

　　高世楫认为，在电力、电信、证券、银行等纵向产业领域组建了监管机构后，现代监管理念还需逐步推广到工商、税收、环保、安全等横向领域的监管体系中。

　　错位之惑

　　但显然问题不是一伺监管委员会成立就能万事大吉的。

　　在高世楫看来，政府决策高层的监管理念是当前我们面临的最大问题，尽管监管其实一直都是存在的，但是过去的监管与现在的监管却是完全迥异。“中国最早的独立监管部门是证监会，但是从2000年新一届证监会领导班子开始，证监会才开始回归监管机构的本义，从维护市场规则出发，此前的证监会不是监管委员会，而是政策委员会和审批委员会。”

　　在高看来，尽管中国现代监管体系的建立正在慢慢地往前走，但也存在倒退回去的可能性，如果建立新监管机构的时候没有在理念上、职权范围上、制约机制上有所突破的话，新的监管机构可能成为新的阻碍市场发育的“婆婆”。

　　依照现代监管理论，“监管委员会”的职责权限应该限定在“监管”上，规定只有在“市场失灵”时才可介入或干预市场，但问题在于，如果没有机制让司法介入并审查、制约“监管委员会”的权力扩张，那么“监管委员会”没有理由不去给自己增加、扩大权力。

　　陈志武教授曾撰文批评证监会的“扩权冲动”。按照最初的制度设计，证监会应该充当的是证券市场的“裁判员”，而不是成为所有上市公司、证券公司的行政主管“部”门，也不应该是执行宏观经济政策的机构。但实际的情况是，现实中的证监会依然更像是一个行政主管“部”而不像书面设计的“监管委员会”。

　　的确，证监会饱受诟病的是，有些时候它的手伸得过长，不该管的也去管，而很多核心的监管职责却又没有落实。一个重要的问题是，谁来监督这些监管者？

　　陈的忠告是，在没有实际的立法监督和独立的司法审查之下，应尽量减少而不是更多地设立各类“监管委员会”，因为，“每多设立一个，就又多了一个不受约束、能无限自生权力的‘小精灵’”。