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梁发芾
贵州铜仁地区深陷债务纠纷，地区财政局的财务室被黑龙江佳木斯法院前去执行的法官查封，一时引起轩然大波。国务院发展研究中心报告《关于中国的地方债务问题及其对策思考》中透露：目前，中国地方政府所负各种债务的总体规模相当巨大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转。地方政府层级越低，负债欠帐的相对规模越大。（11月10日《中国
青年报》）
地方政府举债，无论出于什么原因，都会造成财政风险。而一旦出现风险，最后还得由纳税人埋单，加重纳税人负担，影响社会稳定。因此，《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债。但是事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债或负债经营债务。有的地方政府的债务已经严重到拍卖办公大院还债的地步。
地方政府举债，虽然从法律角度来看，是违法的，但是具体分析，原因比较复杂，有些举债是政府职能错乱，政府官员追求政绩的结果，但有些却有不得不如此的理由。目前，中央政府与地方政府之间，地方各级之间的政府事权与财权并不对称，事权重心下倾，财权重心上移。与事权需要的开支相比，地方政府的财源明显不足，因而不得不举债度日。
1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分没有展开，不同政府之间的事权划分并不明确，但财政的集中度却大幅度提高。中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22％大幅提高至2002年的54．9％。省级政府集中的财力也从1994年的16．8％提高到2000年的28．8％。虽然地方政府的财力大幅下降了，但地方政府公共管理职能和经济发展任务却不断加重。地方政府层级越低增加开支的压力相对越大，客观上加大了地方政府的财政支出压力（2004年2月27日新华网）。突出的例子是义务教育的支出。在农村教育投资中，只有8％由有中央财政支出，另外92％则由各级地方财政支出，其中大部分由县级以下财政支出。义务教育支出成为地方政府比重很大的刚性支出。有些县乡政府为修建、改建学校校舍，发放教师工资，都不得不靠举债或欠债的办法。而有些地方由于政府拖欠修建改建校舍的工程费，被施工方封锁了学校，学生无法进入。
按照西方财政理论，从公共产品的层次出发，全国受益的公共产品应由中央政府提供，地方受益的公共产品则由地方政府提供（地方财力困难的可以实行转移支付），由此确定双方的职能范围和事权界限。明确事权后就可以据此划分财权，即以事权为依据合理划分各级政府的收支范围。但由于受益的多重性和交叉性，准确划分中央与地方事权十分困难；而地方与地方之间的事权，由于层次多，也没有划分清楚。
相对于事权，各级政府的财权较为清楚，作为政府收入的税收在国家和地方之间的分配已经明确。但是，各级财政没有完全按照现代财政制度所要求的各自承担风险和责任的原则运作，一旦下级财政出现危机，上级财政为下级政府买单，已经是长期的惯例。这种只要出现风险上级财政不会坐视不管的惯例，实质仍然是政府之间财权不清的体现，造成地方政府举债的积极性和对上级财政的依赖性。
因此，有关专家所建议，将地方政府的职能划分与事权界定，尤其是中央政府与地方政府之间以及各级地方政府之间的事权划分，制定为法律法规，从法律上明确各级政府之间的事权划分。如此，才能有利于减轻地方的财政压力，减少举债进而有效防范财政风险。
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