我国流通领域同业商协会改革方向及建议

　　我国同业商会、行业协会等社会团体在经济社会发展中正日益扮演着越来越来重要的角色，发挥着越来重要的作用，但由于体制、机制上的原因，仍存在着法律地位不清、发展方向不明，“政”“会”不分、职能错位，服务不到位、缺乏吸引力等许多亟待解决的问题。

　　去年下半年以来，受商务部政策研究室委托，本院课题组就如何在新形势下深化我国 流通领域同业商协会的改革问题进行了调研。课题组在对世界主要市场经济国家的各种模式商协会发展成因和特性进行比较考察后认为，我国商协会在发展中应该形成与有中国特色社会主义市场经济体制相适应的独特模式，这种模式可以更多地借鉴日本、韩国和我国台湾地区等“政府主导型”模式的经验，对同业商会、行业协会实施有别于一般商协会和一般社团组织的管理。

　　课题组认为，根据中共十六届三中全会确定的要“按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”的要求，我国首先要做好同业商协会的规范和发展，其方向应该是：以实施行业自律和行业服务，促进同业发展为宗旨；在国家法律有力保障和政府强力支持下，依法规范建立、运作；由会员企业实施民主治理，上下自成体系，充分发挥中介职能作用。而要实现上述改革目标，关键是要加快实施“政会分开”的改革。具体设想与改革步骤建议如下：

　　一、由中央发出文件进一步明确我国同业商协会的总体发展方针

　　对于商协会改革的原则方向，中共十六届三中会会的《决定》已经明确要按照“市场化原则”实行改革。但是，“市场化原则”的具体涵义是什么，如何予以积极推动，将改革落到实处，特别是如何确定、完善、规范我国同业商协会的功能定位及管理体制、运行机制，需要中央有进一步的明确意见。因此，建议由党中央、国务院专门就同业商协会的改革与发展方针问题专门发出一个文件，做出决定。“文件”中可考虑包含以下基本内容：

　　(一)同业商协会的发展趋势和改革的意义。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，随着政府管理体制的创新和政府职能的转变，必然要求同业商协会进一步改革，并为其发展创造巨大的空间。我国同业商协会必然在总量上继续扩大，结构上更趋多元化，布局上更加宽广，功能上日益齐备，专业化特征更加突出，服务领域进一步延伸。为了适应完善社会主义市场经济体制的要求，与相关的国际规则接轨，我国同业商协会必须与时俱进，找准自己的位置，与政府机构改革和企业体制改革保持协调，才能充分发挥自己的独特作用。

　　(二)改革的指导思想。重点是明确新形势下我国同业商协会的职能定位、组织形式及其运行机制，特别是提出现阶段促进我国同业商协会健康发展的针对性意见与建议。同时要明确国家对同业商协会的发展一是要进行积极、稳妥、有效的规范和改革。二是要与政府机构改革及企业改革协调进行，逐步与国外商会接轨。三是要抓住有利时机，抓住改革重点，解决当前影响同业商协会发展的突出问题。

　　(三)建立新的管理体制与发展机制。对同业商协会按照“市场化原则”进行改革以后的管理体制，包括国家如何对同业商协会实行有别于一般社会团体和一般商协会的管理，对同业商协会的业态分类、筹建、登记、发展，与政府相关部门的关系，各相关管理部门的分工等，都应有一个较明确的规定。对同业商协会如何依法加强管理与如何促进其完善自身发展等，也应提出一些具体意见。

　　二、实行“政会”分开，建立有中国特色的同业商协会管理、运行新机制

　　(一)成立各级政府商协会发展促进机构。国家对同业商协会必须采取有别于对一般社会团体的管理方式。近几年，上海、北京、温州等地政府相继成立了专门的促进行业协会发展的机构，推动本地区制定了规范和促进行业协会发展的法规，对本地区同业商协会的发展发挥了重要作用，给全国性和各地类似机构的建立、发展及职能定位提供了宝贵经验。考虑到目前经济转轨期间各级政府对经济事务的管理机构尚难由某一政府机构统一负责，因此，作为转轨期间的过渡办法，建议吸取上海、北京等地成功经验，由国务院成立专门的“同业商协会发展总署”，统一负责商协会的政策制定、成立审核和成立后的发展服务管理等事务。

　　(二)将所有同业商协会与政府主管机关在“人、财、物”等方面实行彻底脱钩。根据《社会团体管理条例》，目前全国从中央到地方的所有商协会实际上都隶属于其“业务主管单位”(一般都是政府部门)，使大多数的行业协会演变成了“二政府”，不能够真正代表企业利益和全行业利益。因此尽快实现“政会”分开(主要是政府主管部门不再直接管理行业协会、商会的人事)是改革的关键。考虑到在我国现行政治体制下党和国家对商协会的党务、人事等重要事项仍须保持一定的领导权，而且在转轨阶段原有商协会的相当一些负责人都是“国家干部”身份的特殊情况，在“政会”分开后，全国和各地方可按行业性质分别组建若干个商协会“联合会”，各相关商协会作为团体会员加入“联合会”，各级党组织可委托这些“联合会”代行部分非管不可的事务(如主要人事、党务、出国政审等)，社团登记管理部门可将这些“联合会”视同《社会团体登记管理条例》所称的“业务主管单位”，由其负责“审查登记，监督指导，年检初审，协助查处违法行为”等工作。

　　(三)理顺同业商协会与政府社团登记管理机构、同业商协会发展促进机构及相关行业管理部门的关系。按上述发展思路，今后与同业商协会管理和发展相关的政府机构主要有三个，即同业商协会发展促进机构、商协会登记机构以及政府相关行业管理部门。三者的主要职能分别是：

　　1、登记管理机构。主要负责同业商协会的成立、变更、注销的登记或者备案；实施年度检查；对违反相关管理法律、法规的同业商协会给予行政处罚。

　　2、发展促进机构。主要负责全国或本地区同业商协会的发展规划、布局调整、政策制订和协调管理；配合同业商协会登记管理机构监督、指导同业商协会及其联合会遵守法律、法规和国家政策开展活动；牵头会同政府行业主管部门和同业商协会联合会负责同业商协会筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查。

　　3、政府行业主管部门。配合行业发展促进机构就同业商协会的业态分类和新设立商协会提出意见；听取同业商协会意见，研究同业商协会提出的政策建议；支持同业商协会工作，与其形成职能互补作用，共同推动相关行业的发展。

　　按照这一设计，新体制最大的优点有二，一是政府行业管理部门不再作为同业商协会的主管部门，彻底转入宏观政策制定和宏观管理工作。二是实现了“政会分开”，将原由“政府主管部门”负责对同业商协会进行直接管理的模式，改为以间接管理为主的模式。

　　三、为同业商协会发展建立法律制度保证

　　根据中共十六届三中全会《决定》提出的要“完善市场主体和中介组织法律制度，使各类市场主体真正具有完全的行为能力和责任能力”的要求，应尽快制订相关法律法规，把行业协会、商会的管理、组织和行为纳入法制和规范化管理的轨道。为此，建议：

　　(一)由全国人大常委会制订并颁布《中华人民共和国社会团体法》。长远看，我国应参照世界各国的做法，专门对同业商协会立法。但是，鉴于我国的社会团体尚属发展初期，如何在现行体制下加强对社会团体的法律规范仍是一个探索中的课题，而同业商协会在相当长一段时间内还只能作为一种特殊社会团体来对待，因此，目前首先应该制订的是《中华人民共和国社会团体法》。该法律可在1998年由国务院制定实施的《中华人民共和国社会团体管理条例》基础上完善，法律中应明确将对同业商协会的管理与一般性社会团体区别开来。

　　(二)由国务院制定《中华人民共和国同业商协会管理条例》。迄今为止，我国还没有一部适应社会主义市场经济发展需要的规范同业商协会发展的法规，我国同业商协会的法律地位、性质、职能、权利义务等都还不明确，政府对它们的扶持政策也不落实。同业商协会发展缺乏制度保障、法律地位不明确等问题，已成为制约其发展的重要因素。因此，根据我国的实际情况和市场经济发展的实际需要，由国务院专门制定一部有关同业商协会的法规，从法律上明确其性质、地位、作用、职能以及运作方式等内容，理顺政府、企业与同业商协会的关系，树立同业商协会的权威性，不仅是必要的，而且是紧迫的。近年来，上海、深圳、温州等地为促进本地同业商协会的健康发展，已陆续通过了地方立法或制定法规，出台了规范行业协会的规范性文件。这为《同业商协会管理条例》的制订提供了丰富的探索性经验。

　　(三)由国务院商协会发展促进机构商国家有关部门制定促进同业商协会发展的系列行政规章和办法。除了上述两部重要的法律、法规外，为了加快同业商协会管理法制化建设的步伐，还应根据不同类型的商协会的情况抓紧修订和制定诸如行业协会人事福利管理办法、行业协会财务通则、地方行业协会的发展等单项规章，建立行业协会的管理监督体系。从经济发展和社会需要出发，对行业协会的布局、发展的长远规划，也应通过制定有效的管理规章，有意识地加以引导。

　　四、规范、加强同业商协会自身建设

　　(一)普查。由于各方面对同业商协会定性标准认识不一，且缺乏法律与政策依据，我国现有同业商协会的实际情况还很不清楚。许多自称为同业商协会的社团实际上并不具备同业商协会的基本特征。因此按照新的同业商协会定性标准对全国的社团作一次普查是非常必要的。

　　(二)整合。在摸清基本情况的基础上，要对现有的同业商协会进行必要的整合。对于那些重复设置、会员或业务雷同的同业商协会实施合并；对一些行业覆盖面过大、行业特点不明确的同业商协会要梳理重组；对划分过细的、中介服务特点又不明显的同业商协会要加以调整；对那些不能代表会员利益，缺乏行业代表性，长期不开展活动，内部管理混乱的，则应坚决予以撤销。

　　(三)规范。规范的重点是规范同业商协会的组织和运作模式，使之真正成为具有相对独立性、权威性的行业组织。通过规范，使同业商协会由过去主要依靠政府和主管部门转变为主要依托企业，逐步成为自主、自立、自我发展的社会中介组织；由过去主要面向部门内企业转变为面向全社会、面向国际国内的大市场，以服从企业和维护企业合法权益为出发点。

　　(四)建设。建设既包括根据行业发展需要鼓励一些企业发起组建新的同业商协会，也包括已经成立的同业商协会的内部建设，重点是做好内部建设。一是发展会员，使行业协会真正有行业代表性。会员应以企业为主，尤其是行业的骨干企业，要进入商协会的领导层。二是要民主办会，建立规范的协商议事制度与工作制度。协会与各会员单位、理事单位、常务理事单位之间要建立平等、协商、合作的关系，防止行政化和部门化的倾向。三是要发展专职人员队伍，一方面从制度上逐步解决现有社团专职工作人员的后顾之忧，另一方面要建立吸引新的年轻力量参与的同业商协会工作机制。

　　五、流通领域全国性同业商协会率先进行“政会分开”改革试点

　　我国流通领域商协会中具有同业商会、行业协会性质者，全国性主要有外经贸系统的各进出口商会、承包工程商会、货代协会，原内贸系统的中国商业联合会及代管的各全国性内贸行业协会，中国物流联合会及所代管的部分原物资系统的商协会。地方的情况则更复杂一些，外经贸系统普遍成立有外经贸企业协会，贸促会系统则有各地方国际商会，内贸系统基本上与中国商业联合会和中国物流与采购联合会等全国性行业协会对口，都成立了众多的地方行业协会，且分类更细。除此之外，地方工商联系统组建的一些专业性“民间商会”，也具有同业商协会的性质。

　　我国多年来的产业管理与市场分工格局使生产制造部门与流通商贸部门在行业管理的相对独立性已经形成，因此，生产领域与流通领域的同业商协会今后仍可各自独立存在、并行运行等。但是，流通领域的同业商协会应率先按照上述“市场化”的原则尽快进行彻底的改革。

　　(一)组建“中国进出口商会联合会”

　　由原外经贸部组建的六大进出口商会和对外承包工程商会经过15年的发展，已经有一定的行业代表性，且在国际上具有相当影响力。建议按照同业商协会改革的方向与步骤，率先将这些商协会整合组建成立“中国进出口商会联合会”，各全国性进出口商会和对外承包工程商会，以及地方省市外经贸企业协会、国际商会可作为其团体会员。“中国进出口商会联合会”成立后，从中央到地方的半官方贸易促进机构与相关的民间同业商协会都可按以下思路重新进行整合。

　　1、建议“中国进出口商会联合会”与“中国国际商会”实行两块牌子一套人马。中国国际贸易促进委员会自成立以来实际上一直是中央政府的对外贸易促进机构，并不是一个社会团体或行业协会组织，更不是一个商会。由于是一个“委员会”，中国贸促会实行的是委员制，长期以来一直由中央财政拨款，人员参照国家公务员管理。根据这种机构性质与职能定位，中国贸促会加挂“中国国际商会”应该说并不合理。相反，“中国进出口商会联合会”成立后加挂“中国国际商会”则名符其实。如能实现“中国国际商会”与中国贸促会分设，中国贸促会可加挂“中国国际经贸促进局”牌子，明确对内作为国务院直属的事业机构(仍参照国家公务员管理)，对外作为在国家商务部领导或指导下的由官方与各种民间机构共同组成的一个半官方性质的对外经贸促进机构，并且仍实行委员制。中国贸促会原有的各行业分会则应作为团体会员加入“中国进出口商会联合会”。

　　2、成立地方各级的“进出口商会”并同样加挂“国际商会”牌子。与上述改革相适应，地方同样应将本地原有的外经贸企业协会和国际商会合并改组为地方的进出口商会，不再使用“外经贸企业协会”牌子。地方贸促会与国际商会分设后，可加挂本地政府“国际经贸促进局”牌子，如条件成熟，甚至可与地方的外经贸管理部门合二为一。

　　3、全国性与各地方“进出口商会”以及各相关专业行业协会成立后，国家及地方外经贸管理部门要支持其完善职能，充分发挥行业中介作用。

　　(二)重新组建“中国商业与商务服务业联合会”

　　1、对“中国商业联合会”和“中国物流和采购联合会”实行整合。“中国商业联合会”成立于1993年，主要是由原国家商业部转制而来，目前其代管的各种协会共有39家，但其中属行业协会性质的仅有20家左右，其余协会既有学术性社会团体，也有一般性社会团体。“中国物流与采购联合会”主要是由原国家物资部转制而来，目前其代管的各种协会共26家，除“中国物资流通学会”、“中国煤炭城市发展联合促进会”和“中国经济信息报刊协会”外，其余23家基本上都属行业协会性质。因此可考虑将“中国商业联合会”和“中国物流与采购联合会”合并，合并的主要理由如下：一是上述两家联合会代管的行业协会基本上属于原内贸部流通系统，从业态上看，同属商业和商业服务业行业，因此，整合在一起有其合理性。国外和我国的台湾地区(台湾组建有“商业总会”)也是如此分类。二是商业与物资、物流、采购越来越难于截然分开，实际上这两家联合会所代管的行业协会的职能及其会员就有一些交叉。

　　2、合并后的业态范围。新的联合会成立后，所有涉及流通和商业服务的行业协会都应成为其团体会员，并由其代行部分管理职能。所谓“商务服务业”指的主要是烹饪业、美发美容业、人像摄影业、旧货业、电器维修业、印章业、家政服务业、仓储业、拍卖业、车船业、会展业、翻译业、信息咨询业等服务业。

　　(三)率先试行“政会分开”改革试点

　　目前，各全国性进出口商会实际上都直接隶属国家商务部，而中国商业联合会、中国物流与采购联合会及所代管的几十家流通与商务服务行业协会则仍隶属于国务院国有资产监督委员会(原国家经贸委)。据了解，鉴于领导体制的不顺，国务院有关部门正在研究如何把所有的流通领域行业协会划归国家商务部“主管”的问题。

　　课题组认为，把这些行业协会划归国家商务部或其他任何政府部门“主管”并非长远之计，而应该利用本轮政府机构改革的机会，组建的“中国进出口商会联合会”、“中国商业与商务服务业联合会”及各所代管的各全国性行业协会，实行与政府主管部门实行人财物的完全脱钩，真正实现同业商协会的无主管。如考虑到在相关法规未做修订之前难以自圆其说(因为按《社会团体登记管理条例》所有社会团体都必须有一个“业务主管单位”)，则可通过尽快由国务院组建“行业协会与商会发展署”作为这些联合会的“业务主管单位”，然后再委托“联合会”作为各相关同业商协会的“业务主管单位”的办法来解决这个问题。由于“行业协会发展署”并不具体负责某些产业或具体的经济职能，因此，其作为“主管”的范围与方式实际上和过去的政府“主管部门”已经发生了本质上的区别。这些“联合会”也好，“协会”、“商会”也好，就再也不是“二政府”了。

　　流通领域的同业商协会如按上述思路率先进行改革，其原有人员的人事关系应重新妥善处理，其与国家商务部等政府部门的关系，联合会与各行业协会、进出口商会间的关系，也都应妥善调整，以形成符合社会主义市场经济体制要求的内部治理结构及与政府、企业间的新型关系。

　　1、妥善处理改革之后全国性“联合会”及各行业协会、进出口商会新旧人员的人事关系。按照上述“市场化”改革思路，今后无论联合会还是行业协会、进出口商会，其理事会成员以上的负责人都应由企业家担任，都不是专职人员，也不在协会、进出口商会中支取薪水。而非企业人员则不再担任行业协会、进出口商会的负责人，只能担任受理事会聘任的日常驻会人员。这一改革将直接影响到现有各行业协会、进出口商会工作人员的切身利益，需妥善做好过渡工作，尽量减少负面影响。在改革中应按照“老人老办法，新人新办法”的原则，有所区别，妥善处理。原来有行政级别的，应保留其级别待遇；原属公务员或事业编制的，今后如不再聘用或调整下岗，应对其有合理的补偿；对原有事业编制按新体制全部转为聘用制(合同制)，执行社团编制的，则应对相关人员的“三保”基金统一按合理标准补交，以解除这部分人员的后顾之忧；对于新的人员，则应坚决实行新的人员管理制度和社会保障制度。

　　2、“联合会”及各行业协会、进出口商会与商务部等政府部门的关系。首先，在法律关系上，行业协会作为社会团体法人，与任何政府部门都互不隶属，两者间是平等的独立的主体。其次，在人事党务关系上，“联合会”、“行业协会”、“进出口商会”与政府实现脱钩后，其主要负责人的人事关系不再由任何政府部门管理。但从政治上的需要考虑，联合会的主要负责人(理事长、副理事长或会长副会长)主要应由知名企业家担任，且应统一由中央组织部管理为好(在法律程序上则仍应按照“联合会”的章程通过选举产生，理事长或会长可实行等额选举，副理事长或副会长则应实行差额选举)，中央可在“联合会”内设立党组并直属中央管理。第三，在政策与业务关系上，行业协会和进出口商会可就行业发展的重大问题向商务部等相关政府部门提出建议，而商务部等部门则必须与各行业协会和进出口商会保持密切沟通，重大政策的出台必须征询行业协会和进出口商会及相关企业的意见。

　　3、“联合会”与各全国性行业协会、进出口商会的关系。“联合会”与各全国性行业协会、进出口商会的关系不是行政隶属的关系，更不是上下级的关系，两者间的关系的主要内容是：第一，联合会是各行业协会、进出口商会的联合体，也是一级社会团体，后者以团体会员的形式加入其中成为一员，并按章程规定享有各种权利、义务。第二，在《社会团体登记管理条例》未作修改，各种团体仍必须有“业务主管单位”情况下，前者被社团管理登记机关视同后者的“业务主管单位”行使相关管理职能。第三，在人事党务方面，“联合会”可受党中央委托，对各行业协会和进出口商会主要负责人的任职资格进行考察、审核，并监督后者依法律规定和协会章程进行选举。

　　作者：商务部研究院 课题组