●正确认识和客观评估审计工作,不是为了贬低审计工作的重要性,恰恰相反,只有对审计工作进行科学的定位,才能更好地发挥审计工作的作用。

    ●今后,政府的审计工作将会更加理性务实,老百姓对待审计报告中暴露出来的问题也将会有更加理性的认识。以后人们可能更多地寄希望于通过完善法制、加强日常监督,保证国家的各项经济活动不会偏离正常的轨道。

    乔新生,中南财经政法大学法学院教授。中国商业法研究会理事,湖北民法专业委员会常务理事,武汉经济法研究会理事,当代改革与发展研究中心特约研究员。先后担任中南财经大学经济法研究所所长,中南财经政法大学经济法研究所副所长,《中国法律述评》副总编辑,武汉仲裁委员会仲裁员。在全国各类公开刊物上发表文章300多篇,主编、参编学术著作6部。

    就在中国国家审计署在今年掀起一场疾风骤雨般审计风暴的同时,美国审计总署却悄悄地更换了自己的名称,他们将美国总会计办公室改成了政府责任办公室,简称GAO。这是一个非常值得我们重视的现象。在许多中国人的眼里,还将审计定位在查账的层次,认为审计就是对政府经济活动进行事后审计监督。其实,在美国,对联邦政府财务活动的审计只占美国政府责任办公室工作量的15%。而审计部门的大部分工作主要是对联邦政府的业绩进行审核、对项目进行评估、对政策进行分析。所以,国家审计署副审计长刘家义曾经说过,中国今后将逐步推开绩效审计,对重大违法违规案件、因为盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失案件、单纯追求速度而片面提供优惠政策造成的国家和人民群众利益受到重大损失的案件进行重点审计。因此,过去那种运动式的审计工作将会越来越少了。

    审计监督是一种事后的判断工作,它有一定的滞后性,这种特性决定了在财产流动过程中它不可能担当更多的重任。如果没有看到审计工作的局限,没有看到财产流动中不同环节会计控制、财务管理、审计监督的不同职能,而盲目扩大审计的功能,最终必然会降低决策的效率,影响到审计业务活动的开展。所以,在审计工作取得一定成绩以后,我们一定不能盲目乐观,更不能将审计工作的重要性提到无以复加的地步,甚至扩大或者变相扩大审计职能部门的权力,出现新的权力失衡或者权力失控的现象。

    正确认识和客观评估审计工作,不是为了贬低审计工作的重要性,恰恰相反,只有对审计工作进行科学的定位,才能更好地发挥审计工作的作用。事实上,在许多国家,审计署作为特殊的机关,更多地是为政府的经济决策和执行行为出谋划策,近年来,一些国家审计部门工作的重点一般集中在对政府项目评估和官员的绩效审核上面。在有些国家,对于具体的带有技术操作性质的审计工作,往往委托给专业的审计公司来办理,政府或者国会的审计部门不直接参与对某些国家部门的具体事项的审计工作。这样做当然有降低政府运作成本的考虑,但更重要的是,充分发挥社会上专业机构的优势,对政府的职能部门包括审计署自己的财务状况进行有效的监督。

    在任何国家,审计机构不可或缺,但是,如果将经济监督局限于审计机构那就大错特错了。内部监督、外部监督特别是新闻舆论的监督是保证国家机器正常运转必不可少的重要条件。具体到审计领域,内部审计、民间审计和政府审计同样重要。如果没有切实可行的内部审计制度,没有独立的民间审计机构,那么,政府审计也难以真正发挥作用。可以说,政府审计作为国家行政权力相互制衡的有机组成部分,对于提高决策科学性、降低政府的行政成本具有重要的作用。但是,政府审计毕竟具有外部性和事后监督的特点,不可能在政府资金使用的每一个环节实施有效的监控。在任何国家,审计部门都只能扮演政府"看门狗"的角色,不可能与其他的政府部门如影相随。在我国,人们有一种错觉,以为要强化某个职能部门的作用,就必须赋予它更多的权力,这是十分错误的观念。审计部门的权力应当明确,但不能盲目扩大。审计部门只有充分与其他权力部门通力合作,并且借助于广泛的社会力量,才能实现自己的目标。那种把反腐倡廉的希望寄托在某一个部门或者某一个官员身上的做法,不符合现代法治的精神,在现实生活中也难以达到预期的目的。即使在美国这样一个审计机构非常健全的国家,仍然难以避免在军队、内政、司法等多个国家机关出现严重的腐败现象。所以,不能够因为国家的职能机构出现严重的经济问题而怪罪于审计部门,也不能因为审计部门发现了重大的违法犯罪行为而强化审计机关的权力,甚至赋予它们生杀予夺的处罚大权。在许多国家,审计机关只有建议权而没有处罚权。审计部门只能通过审计工作提出改善政府工作效能的建议,而不能够越俎代庖,代替其他权力机关作出决策。

    从这一点来看,中国今后每年发布的审计报告引起的社会反响将会越来越小,在人们认识到审计的功能之后,必然会对审计工作有更加理性的预期。以往那种审计报告出台之后,街谈巷议、奔走相告的情况再也不会出现了。这是中国成熟的标志,也是依法行政的必然结果。今后,政府的审计工作将会更加理性务实,老百姓对待审计报告中暴露出来的问题也将会有更加理性的认识。以后人们可能更多地寄希望于通过完善法制、加强日常监督,保证国家的各项经济活动不会偏离正常的轨道。

    反思中国的审计工作,有以下两点特别值得人们高度重视:第一,中国必须尽快走上法治之路。在现有的体制下,审计工作不可能解决根本性的问题。要想彻底理顺中央政府与地方政府之间的经济关系,平衡地方政府之间的利益关系,还必须进一步完善我国的相关法律,明确国家机关之间的经济权利和义务关系。只有这样,才会从根本上杜绝各类违规资金使用的现象发生。

    第二,必须加快行政体制改革的步伐,通过扩大民主的方式让老百姓参与公共政策的制定。现在之所以出现大量的政府资金被占用或者挪用的情况,就是因为公众缺乏对政府主管部门强有力的监督,政府内部出现了严重的"内部人控制"现象。借用公司治理结构理论来分析,现在某些地方政府已经完全不顾投资者的利益,热衷于经营"小圈子"的事务,在有些政府机关,办公大楼越来越豪华,职工宿舍越来越富丽堂皇,办公设备越来越先进。这些政府机关的领导人往往能够得到本单位职工的拥护。而作为"出资者"的广大老百姓不能参与政府的改组活动,所以有些违法乱纪现象长达数年乃至十多年难以得到纠正。因此,必须加快行政体制改革的步伐,从根本上彻底杜绝各类经济犯罪案件的发生。

    从根本上来说,如果没有具备良好素质的审计工作队伍,没有勤政廉洁的审计官员,那么审计体制改革毫无意义。当前,加强审计工作应当从选拔优秀审计人才入手,应当建立更加透明开放的审计工作程序,应当在更广泛的领域内接受公众的监督。只有这样,审计工作才不会虎头蛇尾,审计工作才能在理性的气氛中取得实效。