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本报记者 李慧莲
无论选择哪种农业国内支持政策，都要考虑国家财政的承受能力。因为这是深入分析我国农业国内支持存在的主要问题及其探索我国农业国内支持手段面临的最大经济约束条件。
财政支农资金身陷困境
要给农民所谓的国民待遇，让公共财政的阳光照到农村，这是一条划时代意义的政策。但是，这条刚刚开始的路还需要一段艰苦而漫长的过程。中央财经领导小组办公室局长唐仁健这样认为。
至于其中最主要的原因，国务院发展研究中心农村部部长韩俊说，他们刚刚组织完成的一项有关这个问题的研究发现：首先，尽管今年政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与农业和农村发展要求相比，政府财政对“三农”的支持总量仍是低水平的。其次，目前政府的财政资金支持农业资金的管理体制也存在严重的缺陷，资金的使用效率比较低下。
此外，韩俊说，从今年的情况看，中央财政支持“三农”的重点主要放在税费改革、林业生态建设和粮食补贴等方面。应该看到，当前政府财政支农资金投入结构还存在诸多不合理之处。例如，在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。水利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业，其投入长期以来一直统计在农业投入中，一定程度上夸大了政府农业投入的规模。目前对一些关系农业和农村发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农村教育和卫生、农村劳动力培训、农业品质改良、食品安全保障等，仍缺乏足够的投入保障。
调整财政支农资金
投入结构和支持重点
如何按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金投入结构和支持重点，发挥财政资金应有的作用，成为下一步工作的重点。
韩俊认为，这些重点包括以下几个方面：
一、国家财政应该在支持提高粮食综合生产能力，特别是在保证粮食安全、稳定粮价方面发挥作用。在2002年以前政府财政用于农业支持的资金，用的最多就是粮食补贴，它仍然是现在决策时优先考虑的一个问题。从去年以来，政府采取了对于种粮的农民进行直接补贴的政策，同时对农民种粮的粮种也进行资金补贴，这些政策明年还要继续实行，而且规模还要不扩大。对直补政策有很大的争议，因为具体到每一个农户可能得到的钱非常少。到底采取怎样的粮食调控政策才能实现“将粮价保持在合理区间内，避免粮价出现大幅回落”这个今明两年粮食政策目标，还需要仔细考虑。
二、国家财政如何继续支持农村改革仍需探讨。韩俊认为，农村税费改革已经迈出了非常大的步伐，但是后续改革的任务仍然非常艰巨。主要是取消农业税以后有两个问题难以解决。基层政府非常庞大，平均34个农民就要养活一个吃“皇粮”的人，要维持这么庞大的行政体系的运转，仅仅靠中央的转移支付是不够的，给农民减负以后如何推进基层政府的改革是一个非常大的课题。在吉林和黑龙江等免征农业税的地区可以进行精简政府机构方面的改革实验。此外，过去是“乡事乡办，村事村办，以支定收”，需要干什么事，需要多少钱就跟老百姓收多少钱。今后农村的社会公益事业、教育、医疗卫生、水利和道路等基础设施这些公共产品谁来提供资金？这是今后农村经济发展中需要解决的一个重大问题。
三、加大对农村基础设施和社会事业的支持力度，切实改进农民生产和生活条件，逐步缩小城乡社会发展水平的差距，应当成为财政支农政策优先考虑的重点。
韩俊说，1998年以来中国发行了9000多亿元的国债，其中用在农口的占28％，而农口的国债85％用在林业和水利上，林业和水利的受益对象绝对不仅仅是农村和农民，所以今后中央政府要增加用于农民可以直接受益的这些中小型的基础设施的投入。比如说道路、水利，农村的一些能源、草场的改良等等。这和ＷＴＯ规则也没有任何矛盾。
支持农村的教育和卫生等社会事业的发展及社会保障的建立应该是下一步中国政府财政支农资金优先考虑的一个领域，这越来越成为大家的一种共识。我们现在的体制是由县政府承担农村义务教育发展的主要责任，但是在农村地区县政府的财政非常困难，所以很多专家强烈建议中央政府、省政府应该承担起发展农村教育的主要责任。就医疗来讲，这是中国农村发展的最落后的一个领域，农民的医疗负担相当严重，而且有60％的农民没有医疗保障，中国在ＳＡＲＳ以后已经重视了这个问题，但是目前资金的投入非常有限。这方面今后还需要大量的财政支持。
整合、完善
财政支农资金管理体制
“要提高有限的财政支农资金的使用效率，我认为财政资金使用的管理体制也要进行改革。”韩俊认为，目前政府对农业的投入渠道较多，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清，政出多门，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。目前，政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。造成的结果是中央预算增加了投入，但是真正到了农民受益非常少，上面下了大雨，下面只是下了毛毛雨，如果这个体制不改，这个问题也很难解决。
因此韩俊建议，应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。而对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。
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