财政政策明年有望降温 但仍“具有积极性质”？

对于下一步采取的财政政策和货币政策，目前存在不同意见，但发改委的主流观点是，明年实行“具有积极性质的”财政政策和稳健的货币政策，同时继续实行从紧的土地管理政策；这与今年5月27日，财政部长金人庆在上海“全球扶贫大会”上所提出的，为确保中国经济稳步健康发展，财政政策将由“积极”转向“中性”的说法也许存在一定距离

临近年底，明年中国财政政策与货币政策的取向如何？再次成为政府及社会各界关注 讨论的焦点。

今年5月27日，财政部长金人庆在上海“全球扶贫大会”上提出，为确保中国经济稳步健康发展，财政政策将由“积极”转向“中性”，从而引发财政政策由“积极”转向“中性”的讨论。10月22日，国家统计局公布数据，前三季度国内生产总值93144亿元，同比增长9.5％，比上年同期加快0.6个百分点，似乎为明年实行中性财政政策创造了良好的宏观经济环境。

但是，据国家发改委一位主要负责官员在最近的一次讲话中指出：“明年将继续发行长期建设国债，但具体数额还没有最终确定。”他说，对于下一步财政政策和货币政策的取向，目前存在不同意见，但发改委的主流观点是，“明年继续实行‘具有积极性质的’财政政策和稳健的货币政策，同时继续实行从紧的土地管理政策”。

不过，发改委和财政部官员同时表示，明年财政政策的定调问题，最终将在年底举行的中央经济工作会议上确定。

明年预算11月大定

财政政策的取向，会在财政预算编制中得到具体体现。据了解，国庆节后，明年的政府预算控制数陆续下达（财政系统通常称之为“一下”，意指第一次下达），各预算单位调整后的“二上”预算安排将在10月底上报，意味着各级政府部门明年的预算安排“大数”将在11月大致确定。

在中央各部门中，发改委具有预算分配权，中央预算内基本建设支出及长期建设国债资金，由财政整体“切块”给发改委，再由发改委进行二次分配。2002年底，财政部就提出积极财政政策要逐步“淡出”，但以增发国债、扩张支出为主要特征的积极财政政策仍得以延续，其中一个重要原因是，如果积极财政政策退出，在建国债投资项目将失去资金来源，会变成烂尾工程或半截子工程。当时有关专家测算，国债项目续建所需资金约为6000亿－10000亿元。

发改委一位官员表示，这是为了稳定宏观经济政策，巩固和发展宏观调控的成果，促进经济平稳较快发展。但宏观调控政策将根据经济形势的变化适时调整政策的方向、力度和重点，明年政策的重点是加强经济发展的薄弱环节，促进结构调整和增长方式的转变，保证经济平稳快速增长和经济社会协调发展，同时探索主要利用信贷、投资、价格等方面的经济、法律手段改善宏观调控的方式，进一步建立健全以经济法律手段为主的宏观调控体系。

财政：关注成本

“国债项目续建所需资金，不一定非要通过发长期建设国债来解决。”财政部国库司官员认为，债务收入是政府主要收入途径之一，近几年财政收入增长很快，也可用一部分税收收入完成国债项目建设。

事实上，今年中央财政在发行1100亿元国债项目资金的同时，增加中央预算内经常性建设投资50亿元，使总额达到354亿元。金人庆承诺，在逐步削减长期建设国债数额的同时，增加中央预算内经常性建设资金，在完全取消发行长期建设国债后，将中央预算内经常性建设资金增加到1000亿元。

显然，在保持既得利益的前提下，逐步调整减少长期建设国债规模，这种此消彼长的政策安排，推行要容易得多。

“财政大量发行国债的同时，在央行又保持较高的存款余额，不利于提高财政资金的使用效率。”财政部国库司官员认为，随着国库集中支付制度的不断完善和范围的不断扩大，对财政债务管理与国库现金管理的需求凸现，必须将政府债务管理与国库现金管理结合起来。

据财政部统计，2002年，财政在央行的月末存款余额有9个月超过1500亿元，2003年，有9个月超过2500亿元。今年3月末，财政在央行的存款余额达到3416.0亿元，6月末，存款余额高达7755.6亿元。

这位官员以去年情况举例说，如果近几年少发2100亿元国债，那么2003年末存款余额将降至524亿元，从全年存款余额变化看，少发2100亿元国债后，存款余额仍能满足财政支出需要。这样，若债务平均利率按3.50％测算，每年可节省73.5亿元利息支出，同时债务余额减少2100亿元。

自1998年实行积极财政政策以来，财政资金来源中负债资金的比重持续上升，也引起了财政部的重视，2001年以来，中央政府债务余额占中央财政总支出（不含国债收支部分）的比重均超过了130％，2003年达到了140％。

财政部官员认为，这直接导致了财政资金获得成本的不断提高，在政府资产负债表中的负债成本上升的同时，政府现金资产又存在大量闲置，并不断增大，造成资源浪费，形成国家财政的一种巨大负担。

预算超收3000亿无疑 削减赤字和追加支出两难

对于今年的财政超收收入的安排，增加支出的可能性比较大一些，因为目前的财政支出压力较大；在预算出现盈余的情况下，财政政策与货币政策如何协调？这就需要关注国债的净清偿额对金融体系的影响，如果财政部在市场上清偿国债，将会在金融市场上造成流动性不足

本报记者 王长勇

据国家税务总局数据，今年前三季度，全国税收收入累计完成19257亿元，比上年同期增长26.3％，增收4014亿元。专家预计，今年全国财政收入增收5000亿元已无悬念，超预算收入将突破3000亿元。

对于超预算收入，是削减赤字，还是追加支出？或者转到下年度预算？按照惯例，国务院会在11月做出决定。

全国人大预工委专家介绍说，财政追加支出是当年使用，按预算法的规定，不需要报人大审批。但在12月底，国务院会向人大常委会报告使用情况。

中央财经大学财政与公共管理学院院长马海涛认为，对于今年的财政超收收入的安排，从宏观调控的角度讲，增加支出的可能性比较大一些，因为目前的财政支出压力也比较大，许多领域财政支出安排不足，如三农问题、振兴东北、西部开发、科教兴国这些支出压力，另外今年还不得不考虑税改的成本。

他说，如果今年超收收入过大，应该用一部分来减少赤字，一部分用来追加支出。1997年，中央财政赤字占ＧＤＰ比重为0.7％，2003年为2.7％，赤字率逐年提高。

中国社科院金融研究所所长李扬认为，国债是所有金融机构的流动性储备资产，即“二级储备”的主要构成部分，同时也成为中央银行通过公开市场操作调控基础货币的工具。因此，如果国债规模迅速减少，所有的金融机构就会感到资产流动性不足，同时也使得中央银行感到缺乏有效的手段来展开公开市场操作。

他认为，国债兼有财政和金融的双重功能，财政部门的国债规模是与财政赤字联系的，而金融部门对国债的需求则是相对稳定且不断增长的。

在预算出现盈余的情况下，财政政策与货币政策如何协调？这就需要关注国债的净清偿额对金融体系的影响，如果财政部在市场上清偿国债，将会在金融市场上造成资产流动性不足。

上海财经大学金融学院院长戴国强认为，央行公开市场业务操作需要大量的交易工具，最好的就是国债，而且最好是短期国债，央行公开市场操作可以连续买进、卖出国债，来调剂市场上的货币供应量，以适应市场的需求。

但现在没有这么大量的国债，央行被迫发行票据，他认为，这是没办法的办法，实际上大量发行央行票据是不妥当的。

当然，财政政策和货币政策存在矛盾，对国家来说也是必要的制度安排，因为政府总是喜欢花钱的，央行为了保证币值的稳定，就是要管住钱的，这两个矛盾必须要存在，“如果它们两个目标一致，对政府来说不是一件好事情”。

但对央行来说，需要财政提供宏观调控的手段，财政对央行提供了手段，央行对财政的支持和配合也就相对积极，“财政和央行的目标可以不一致，但是在操作层面上应相互配合、相互提供方便”。