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肖来青
长期以来，人们对“政策违法”讳莫如深，似乎一提及它，就有“对政策执行不坚定”、甚至“政治不坚定”之嫌。实际工作部门对“政策违法”问题视而不见，鲜有吭声者；理论界不敢鲜明地开展批评，最强烈的表达也不过是“要正确处理政策与法律的关系”、“政策与法律不能相冲突”。但是，只要我们站在实践“三个代表”的高度，从维护人民群众
的根本利益，维护法律权威和政策的严肃性出发，并以实事求是的态度对待这个问题，就不难看到问题的严重性及其产生的深层原因，且不难找到解决问题的对策措施。
政策违法：不可小视的问题
政策是政府权力的表达方式，是治理国家的重要手段。在我国，政策曾经和正在对社会经济调节及事务管理发挥重要作用，并仍将长期发挥积极作用。但是，当我国由政策治理社会向法治社会、由政策主导型政府向法律主导型政府转变的今天，用建设法治政府的理念来检视现行政策，我们深感不安：政策违法问题普遍存在，一些地方甚至达到相当严重的程度。可以说，目前各级地方政府都不同程度地存在政策与法律相抵触，或政策超越法律的授予权限的问题。在县以下政府，由于其所辖事务更具体，其出台的政策文件和实施的政策行为也更为具体，因而与法律相抵触的东西也就更多。
一般来说，违法政策的实施都会直接或间接地损害人民群众的合法权益，损害国家公共利益。有时候会造成不可估量的损失，其社会影响难以消除。比如，湖南“嘉禾事件”因非法征地拆迁，不仅使被强制拆迁的农民财产权受到侵害，因搞“株连政策”造成一些公职人员的工作权被剥夺，因违法执法司法造成三位农民遭遇非法逮捕侵犯人权；而且，由于片面顾及开发商利益，使国家损失税费近6千万元。
政策违法不仅损害公民和国家的利益，还往往引发社会矛盾甚至激化为群体性事件。群众要求解决因政策违法造成的问题，难上加难。个别地方竟然出台政策，规定司法部门不能受理此类案件，只能通过思想工作将矛盾“化解”。在市场经济的今天，这种只解决思想问题不解决实际问题的暂时“平息”，其背后往往潜藏着群众的积怨。政策违法问题不解决，直接影响社会政治稳定。
政策违法还直接影响社会公平。有些地方为了“招商引资”，突破法律界线出台的政策、规定或暗示对投资商的一些违法甚至犯罪行为不予追究。如，对投资者违背环保法开办污染严重的企业，对违背森林法开办的森工企业，对违犯刑法生产、销售伪劣商品的企业，也予以默许和支持。表面上看，这些地方在优化经济发展环境，而实际上这种“内外有别”的政策，“创造”了一种让个别人违法暴发、多数人利益受损的不公平的市场环境。
政策违法的社会后果，不是用一般违法可类比估量的。一项政策总是针对一定社会利益群体的，而不是针对某个人的。政策的这种普适性特点决定其一旦违法，受损害的社会面比较大；而政策又是一种权力的表达，具有较强的社会制约力，政策违法造成的损害程度也要比一般违法深得多；而且，政策具有一定的连续性，其违法后果往往发生连锁反应，长期难以消除。
努力消除“政策违法现象”
提出消除“违法政策”，并不等于否定政策的重要作用。但是，中国毕竟步入世界文明之列，毕竟步入了法治社会的大门，依法治国的方略不可改变，构建法治政府的目标既定，我们的脚步不能退缩。“政策违法现象”再也不能继续下去了。只有尽快解决“政策违法”问题，才能更好地实现和维护人民群众的根本利益，才能实现国家的政治文明。
消除“政策违法现象”，首先要正确处理好政策与法律的关系，树立“政策服从法律”的理念。两千多年前，亚里士多德就指出：“法律应在任何方面受到尊重和保持无上的权威，执政人员和公民团体只应在法律通则所不及的‘个别’事例上有所抉择，两者都不应该侵权法律。”就是说，政府及执法者要在思想上认识法律的最高权威性。
这里，至关重要的是历史地看待政策和法律的地位。在革命政权创建之初和新中国成立之后数十年间，由于法律很不健全，主要依靠政策治理国家，党和国家的政策实际上起着法律的作用，并且一度高于法律的地位，政策长期成为制定法律的依据。但是，随着人民民主政权的日益巩固，社会主要矛盾的不断改变，社会生产力的迅速发展，主要依靠政策治理国家就不再可取可行，加强民主立法、健全法律，逐步实行依法治国已成为趋势。特别是，中国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变，政治体制正朝着社会主义民主政治方向改革；而市场经济必然也必须是法治经济，民主政治必然也必须是法治政治，法律在经济生活和政治生活中的作用越来越大，政府管理社会的手段也将从过去主要依靠政策过渡到主要依靠法律，即在政府治理方式上由政策主导型向法律主导型转变，而法律主导型政府就是法治政府。
建设法治政府最关键的是要树立“法律至上”的观念，并以此来重新检视政策与法律的关系。即要看政策是否适应和服从了法律。要用法律法规在越来越广泛的领域内取代原来政策体系的职能作用，作为社会关系最主要和最有效的调整器；逐步恢复政策应有地位，发挥它与法律相适应的指导、调节、激励作用，而不再作为一种法律渊源和对法律有导向作用的工具；重新构筑在法律至上前提下的政策和法律关系的一种新格局。
要消除“政策违法现象”，必须依法对行政决策权进行规制。在法治社会，法律是制度性和普遍性规范，政策是工具性和特殊性规范。后者不能抵触前者，前者必须规制后者。因此，加快包括决策权在内的政府行为的立法是必不可少的。目前，我国的法律制度建设已取得了重大成就，特别是立法工作成效显著。但是，我们也应该看到我国的立法工作与实际要求还很不适应，特别是对规范政府管理行为的立法还远远不能适应形势发展需要。政府管理社会事务、进行宏观决策、服务社会生活等方面的规范还是沿袭原来计划经济时期的做法，这就使一些地方政府在行政决策和管理社会事务的过程中具有很大的随意性。在这种情况下，如果法律意识淡薄就很容易产生违法政策。要通过制定和完善有关行政实体法和程序法，明确规定行政决策的范围、方式，政策运行的程序和界限。用法律规范政府行政行为，使政府行政决策有法可依，避免因人员素质的差异、人员变动而出现朝令夕改或一时狂热的随意性政策和违法政策。
要消除“政策违法现象”，还必须建立针对违法政策制定者和实施者的惩诫机制，做到违法必究。违法政策是指违背法律、或与法律相冲突及超越法律授权的政策。违背法律的政策还具体表现为政策的制定违背立法原则和精神，政策的条款与相关的法律条款相抵触。
目前，由于没有相应的法律作保障，对政府决策失误和执“策”违法或偏差造成的国家和群众权利损害往往得不到追偿，不仅损害了政府的形象，也极大挫伤了群众对法律的信赖。如当前一些地方政府越俎代庖，对本属企业的行为却以政府的名义搞硬性的“拉郎配”，给群众造成损失后却百般推卸责任，在群众中造成了极坏影响。近年来，不断发生的假种子案、强行规定农民种植烟草案、强制拆迁案等就是典型的例子。但由于目前尚没有关于政府行政行为失误和执策违法造成损害赔偿方面的立法，更没有相应的执法监督机关，因此，造成损害的责任部门和责任人受到的责罚微乎其微。违法和失误既然不承担相应责任，随意决策、违法执“策”甚至胡作非为就可能大行其道，如此，人们心中的法治信念必然荡然无存。
因此，没有对政策违法责任的追究，要推进依法治国、促进法治政府的构建，是不可想象的。
要改变当前的被动局面，必须建立起责、权、利明晰的快捷灵敏的违法政策纠错机制。对国家行政执法机关违法决策、执策枉法造成的一切社会后果，要通过法律机制及时查纠。把行政机关违法行为的查处纳入法律范畴，以国家立法的形式予以明确，而不仅仅是以当前的行政处罚或党内处分的形式来解决党委、政府部门及其公职人员在行政决策和执行过程中的违法问题。对因政府行政决策失误、执策犯法造成国家或群众利益受损的，应通过司法予以追偿，由独立于行政机关之外的法律监督机关负责查办，并将这种追偿责任落实到行政机关的相应责任人身上，对相关责任人进行相应处罚。
此外，还要强化行政行为监督机制，使一切政策的出台与实施都在严格的监督下进行。要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的行政违法、政策违法问题，要认真调查、核实，并依法依纪及时作出处理。
如此，才能形成社会公众对法律权威的普遍尊崇，使守法的意识深入人心，逐步形成与建设法治政府相适应的社会氛围。
（作者为湖南大学兼职教授）
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