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潘岳
环境不公加重社会不公
几十年来，中国资源富集的不发达地区源源不断地将资源输往发达地区，如今已积累了发展力量的发达地区却没有给予不发达地区足够的补偿。不发达地区在竞争中日趋落后，
中国的区域差距日趋扩大，严重影响着中国社会的统一和谐
中国改革开放取得巨大成就。中国保持着世界上最快的经济发展速度。中国正在成为世界工厂。但中国仍沿袭着粗放型的经济增长模式，创造的国内生产总值虽只有世界的4%，耗用的钢铁、煤炭、水泥却分别占世界总消费量的30%、31%和40%。
中国在人均GDP400—1000美元的条件下，出现了发达国家3000—10000美元期间出现的严重环境污染。生态破坏与工业化、城市化、就业压力、资源短缺、贫富差距搅在一起相互作用相互制约，累积成中国严峻的社会难题。马克思说，“物与物的关系后面，从来是人与人的关系”。某些人的先富牺牲了多数人的环境，某些地区的先富牺牲了其他地区的环境。环境不公加重了社会不公。
城乡不公平。中国农民为中国现代化付出了巨大的代价，但他们却愈来愈被排挤在现代化成果之外。城乡居民收入差距由20世纪80年代1.8∶1，扩大到90年代的2.5∶1，2003年更达到3.2∶1。我国1988年的基尼系数为0.34，1995年为0.39，2003年为0.45，已经超过了国际公认的0.4的收入差距警戒线。中国已变成“居民收入很不平等的国家”。据世行分析，中国目前的贫富差距之大已超过东亚与东欧各国，全世界没有一个国家在短短15年内收入差距扩大得如此之快。权力与财富向城市集中。农民在就业、教育、社保等方面成为二元结构的牺牲者。我们渴望通过城市化解决二元结构问题，但城市规模的扩大，房地产的快速开发，带来的却是强制性征地、克扣法定补偿和推诿就业安置。失地农民不仅没有现代化，反而失去了赖以生存的生产资料，潜伏下更大的社会危机。拿环境来说，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。而中国农村还有3亿多人喝不上干净的水，1.5亿亩耕地遭到污染，每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放，农村环保设施几乎为零。城市环境的改善是以牺牲农村环境为代价，通过截污，城区水质改善了，农村水质却恶化了；通过转二产促三产，城区空气质量改善了，近郊污染加重了；通过简单填埋生活垃圾，城区面貌改善了，城乡结合部的垃圾二次污染加重了。农村在为城市装满“米袋子”、“菜篮子”的同时，出现了地力衰竭、生态退化和农业面源污染。
区域不公平。几十年来，中国资源富集的不发达地区源源不断地将资源输往发达地区，如今已积累了发展力量的发达地区却没有给予不发达地区足够的补偿。不发达地区在竞争中日趋落后，中国的区域差距日趋扩大，严重影响着中国社会的统一和谐。从1980年到2003年，东部地区在全国经济总量中的比重由50%增加到59%，中西部地区所占比重却相应下降。
从人均GDP来看，1980年—2003年，西部与东部由1∶1.92扩大到1∶2.59，中部和东部由1∶1.53扩大到1∶2.03。环境也是如此。西部是我国大江大河的源头和生态环境的天然屏障，长期以来开发森林和矿产，破坏了生态环境。我们对西部地区不断提出限制发展、保护环境的要求，而保护的成果却主要被发达地区无偿享用。近年来的南水北调、森林禁伐、西部地区退耕还林，最直接的受益者还是发达地区。环保上的区域不公平是明显的，“谁受益谁补偿”的原则没有得到落实。
阶层不公平。通过农产品的剪刀差和工人的低工资积累起巨大的国有资产，已通过各种途径流失，形成了中国社会越来越大的贫富两极分化。城市和农村内部的差距也很大，在城市中，10%的最高收入户与10%的最低收入户的差距由1998年的3.09倍扩大到2000年的5.02倍；在农村，最高收入户与最低收入户的差距由1998年的4.8倍扩大到2000年的6.5倍。
从环境上看，富裕人群的人均资源消耗量大、人均排放的污染物多，贫困人群往往是环境污染和生态破坏的直接受害者。富裕人群可以通过各种方式享受医疗保健，以补偿环境污染给生活质量带来的损害；贫困人群却没有能力选择生活环境，更无力应对因污染而带来的健康损害。
国际不公平。众所周知，地球的资源与环境容量有限。而西方经济学家一直都假设地球的资源无限，还假设被开采并转化成商品前的资源无价。结论是，凡经济增长都要通过高消费拉动，凡资源环境的稀缺都可通过自由贸易交换，凡世上最理想的社会都可以将资源“按需分配”。从此，西方国家的经济发展便建立在尽情开发自然、大量排放废物、盲目奢侈消费的基础之上。他们通过技术优势和军事力量完成了资本原始积累，占用了全球资源。二战后，他们引发了多起震惊世界的公害事件，激起了声势浩大的环保运动。他们凭借足够的经济技术手段，在工业化行将完成的时候治理了污染，并初步构建了国家内部的社会补偿机制。他们将企业总部和研发中心留在自己环境良好的城市，而将高耗能重污染的产业向发展中国家转移。由传统西方工业文明主导的世界，是霸权政治与强权经济的世界。发达国家更是透过一系列国际组织以及衍生出来的法律、条约、协议，控制了全球化市场。占九成人口的贫弱国家，在无知和无奈中变成了被富国操纵的市场和廉价劳力原料的供应地。因此，富国愈富，穷国愈穷。
尽管发展中国家可以借鉴发达国家环境保护的经验，但他们没有足够的技术资金去治理污染。即使某些发展中国家依靠资源和廉价劳力优势，使GDP得以骤增，一时引起世界瞩目，但马上就因为越来越大的能源环境制约而不能持续。
更令人遗憾的是，发展中国家由于沿袭了传统西方工业文明的发展模式，其结果是带来了内部社会更大的不公平。发展中国家人口众多，又无能力像发达国家那样廉价地占有世界资源，大量农村人口流入城市后造成了城市膨胀，农村人口依然过剩，规模化经营没能实现，政府的财力难以对农业巨额补贴，城乡二元结构依然突出。发展中国家除个别因为其特殊战略原因外，基本上都很难解决城乡与阶层差别问题。
人类对大自然的总体需求与污染物排放量，早在1980年前后就已超过了地球的可承受能力。发达国家不足世界人口14%，却消耗着全球商业能源的80%。为弥合差距，1992年联合国里约环发大会向世界郑重承诺，发达国家对发展中国家的援助要占本国GDP的0.7%，并无偿转让环保技术。10年之后，资金援助反而由占GDP的0.36%下降到0.23%，除了北欧几个国家，发达国家普遍失信。新能源技术也在“保护知识产权”的名义下限制向发展中国家转让。
社会公平的核心就是权利和责任的对等。城乡不公平、区域不公平、阶层不公平，乃至世界不公平，都是权利与责任不对等的表现。逃避并推卸责任，都会使中国社会难以和谐，世界难以安宁。
环保公平促进社会公平
建立绿色GDP核算体系是战略性的一步。现行的GDP中只能看出经济指标，却看不出其背后的环境生态破坏。绿色GDP则扣减了环境和生态成本，其数据反映了国家的真实发展水平，能够为决策提供判断依据
中国的发展成本远高于世界平均发展成本。中国科学院算了一笔账，干同一件事，在世界平均状况下每花1美元，在中国就要花1.25美元。多出的0.25美元成本中，生态环境占0.17美元，结构不合理与管理不善占0.08美元。因此说，想了解人们生活质量与社会发展的真实水平，就要把代表平均生活质量的恩格尔系数、代表社会公平程度的基尼系数、代表经济社会协调持续的人文发展指数、代表城乡差异程度的二元结构指数、代表资源能源利用水平的集约化指数加在一起进行综合分析，才能得出比较准确的结论。
我们需要一整套新的国家绩效考核体系。建立绿色GDP核算体系是战略性的一步。现行的GDP中只能看出经济指标，却看不出其背后的环境生态破坏。绿色GDP则扣减了环境和生态成本，其数据反映了国家的真实发展水平，能够为决策提供判断依据。但由于技术、观念的障碍，绿色GDP不可能短期出台。我们亟需一套能够修正地方官员决策的考核标准，这就是官员环保考核。环保考核应包括公众环境质量评价、空气环境质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增长率、群众性环境诉求事件发生数量等指标；还应包括当地政府对中央各项环保法律法规的落实情况。新的绩效考核体系，将以新的发展观与政绩观来调整单纯关注经济增长与过度消费的观念，为全社会的协调发展，为弱势群体的公共利益，为执政党的长治久安提供重要支撑。这有利于促使政府职能从单纯抓经济转为主抓公共事务。今后官员的政绩应该是：创造每单位GDP所耗资源与所释放的污染物越低越好；本地区每个劳动者的全负荷劳动生产率与单位国土面积所承载的经济总量越高越好。
我们应该考虑重新调整国土规划。国土规划中的行政区域改革最为重要，因为可以从根本上促进区域公平。中国行政区划设置一向考虑政治、经济、自然、民族因素。但有些朝代为了统治，也往往故意打破自然地理的完整性。今天，城市的辐射作用更加重要，经济发达地区已具备了协调区域经济、促进区域公平的能力。我们有发达地区带动落后地区共同致富的经验，也有长期把生态脆弱的贫困地区集中在一个行政区域内而使区域差距更加扩大的教训。我们应根据资源、人口、经济总量与环境生态的不同功能，确定不同目的，设立不同标准，调整不同区域，优化配置不同资源。例如，中国多山多丘陵，若以一个或两个相对完整的自然地域，特别是以水系为界来划分行政区，既有利于区内水土资源的统一开发，也有利于上下游之间的补偿协调，更有利于全面规划与综合整治环境。
我们应加快实施生态补偿机制。建立生态补偿机制是为了用计划、立法、市场等手段来解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。我国财政转移支付制度应该把区域生态补偿作为重点，还可考虑对生态脆弱地区实行特殊税收政策。政府还应运用市场手段让社会各阶层之间进行生态补偿。富裕人群消费的环境多，应当做出更多的补偿。如城市生活污水收费，用水多的应该加倍付费，特困户在生存用水范围内应该给予补贴；占用空间大的高档住宅、排气量大的汽车也应该向环境付费。对高价值商品还应开征高消费税，并在其中包含一定比例的环境补偿费。此外，必须让污染大户向污染受害者进行生态补偿。现在的收费标准仍然远低于企业的污染治理成本，于是这些企业交了排污费就可以光明正大地“合法排污”。我们应提高排污收费标准，迫使企业为节约成本选择治污。总之，用完善的环境付费和环境税收政策，可让高收入阶层拿出更多的钱改善环境，让低收入者享受到更多的环境权益；让生产者自觉追求环保的生产方式，让消费者自觉选择环保的消费方式。
我们还应建立国家产业补偿制度。这是要解决末端产业对于源头产业的利益补偿；解决二、三产业对于第一产业的利益补偿；解决成品产业对于资源产业的利益补偿。补偿手段应依照资源价格和机会价格，对整个产业体系实施合理的利益分配。我们还应建立有地区差别的环境政策。东、中、西部地区在资源分布、自然气候、潜在环境容量等方面存在巨大差异。为公平发展，我们可在排污收费标准的制订、排污总量的分配、环境税起征点的设计上推行不同标准的环境政策。我们还应呼吁建立国际环境补偿体系。发达国家对自然的索取远远超过发展中国家，他们理应为拯救这个伤痕累累的星球承担更大的责任。首先要做的就是降低“绿色贸易壁垒”，帮助发展中国家实现跨越式发展；并建立全球生态补偿机制，为发展中国家保护森林、生物多样性而付费。
我们应保障公众参与以推进社会公平。社会公平必然是大多数民众意志的反映。惟有在完善的民主机制中才能真正确立社会公平，也惟有社会公平才能支撑民主机制的延续。社会公平的民主机制当然包括公众参与。环保领域的公众参与正是发展社会主义民主法制的切入点。公众参与影响自己利益的环保决策是宪法赋与的权利。我们要实行环境信息公开化，让公众知道自己呼吸的空气怎样，喝的水怎样；我们要推行环境决策民主化，在影响公共利益的大型工程开工前举行听证会，让公众充分发表意见；我们要实行环境公益诉讼，使任何公民、社会团体、国家机关为了公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。什么是法治国家？就是法律面前人人平等。中国已有40余部环境法律法规，但由于规定的权限不够，这些法律还不能够完全保护人民的环境权益。经济利润的受益者与环境经济的承担者不是一个主体，一方是企业，一方是普通公众。在决定某个污染企业是否该关闭的问题上，由于收益者与承担者背后的社会力量悬殊很大，导致执法不严、弹性执法、差别执法。我们必须提高环境法律的执法力度；必须改革环境执法体制；必须重点解决违法成本低、守法成本高的问题；必须打破地方保护主义的藩篱。
我们应实行一系列新经济政策。第一是发展循环经济。因为它不仅能缓解资源和环境压力，还能为生态脆弱地区解决就业问题。在传统发展模式下，技术进步必然带来就业的减少。而循环经济由于生产链条的延长和废旧资源循环利用产业的发展，反而扩大了社会就业。美国的废旧资源利用行业年产值达2360亿美元，提供了110万个就业岗位，竟与全美的汽车行业规模相当。第二是开发新能源。中国的能源消费结构仍以煤为主，众多人口每天呼吸不到清洁空气，企业的利润以人民的健康为代价。新能源将从根本解决这一问题。以核能、太阳能、风能、沼气为代表的新能源技术已在发达国家大量开发，世界新能源年增长速度已超过30%。欧盟提出到2020年，新能源要占其能源供应比例10%以上。中国新能源的发展速度和水平不仅远远低于大多数发达国家，甚至也落后于印度、巴西。中国人口太多，资源太缺，生态太弱。必须舍得花费最大成本去投资新能源的开发，并利用价格、税收、财政等政策，激励新能源走出实验室得以普及，才是中国惟一可持续发展之路。第三是生态移民。重要生态功能区、生态脆弱区与最贫困区往往重合为同一区域。要逐步将此类区域中的居民搬出来向城市集中。发达地区应划出一定区域建成西部生态移民经济开发区。国家生态补偿资金要重点用在这方面。当地政府应进行开发区的基础设施建设与移民技能培训，并要考虑环境容量，发展绿色工业。为此，可以制定一个扶贫与环保的联合行动计划，将生态农业、生态工业的成功经验充分吸纳进来。
中国社会的公平诉求已经到了不容忽视的时刻。这是一项艰巨而复杂的系统工程。我们要从环保这个能够使所有人共赢的领域切入，充分发挥社会主义制度集中力量解决突出问题的优势，展开一场导向和谐社会的公平实验。
《国际金融报》 (2004年10月29日 第五版)
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