解构农业十年之“粮食问题”

    “现在我们坐在这里回想过去的十年，十年前的1993年10月，中国农业领域发生了一件引动轩然大波的事——粮价暴涨。当时，由南至北，由大米到小麦到玉米普遍出现价格大幅度上涨，了解和关注过当时情况的人一定不会忘记，面对这一现象当时的那种惊讶。这一事件，足以被写入历史。”中央财经领导小组办公室副主任陈锡文采访之 初的廖廖数语立刻将记者带入了十年前粮价暴涨的图景。

    1993：“粮价暴涨”之前因后果

    提起当年人们面对粮价暴涨十分惊讶的直接原因，陈锡文谈到主要有两个：一是当年的粮食总产量较上一年有所增长；二是10月份恰值秋粮开始上市。在这种情况下粮价暴涨显然出乎人们意料，同时也对农业及整个经济震动很大。在这一时间段，让人们记忆尤深的还有一件事：10月份，中央刚刚召开了农村工作会议，拟定出一个按当时情况解决农村问题的指导性意见，即加强农业的基础地位，保证农产品(资讯 行情 论坛)的供给，增加农民收入。

    这两件事出现了很大的反差。粮食丰收加政策的积极导向何以会出现人们料想不到的粮价暴涨呢？

    陈锡文回溯历史：这要从1993年之前的一个时间段寻找原因。农村改革以来，粮价暴涨有过几起，第一次是1988年。此前，从1978年改革始的粮食供应紧张到1984年粮食极大丰富后出现农民卖粮难，这中间的6年，粮食增产速度非常快，粮食由过去的6000亿斤一下子提升至8000亿斤，然而1984年的状况直接导致其后的粮食减产，减产持续了四年。但随着人口的增长，消费的提高，需求也就与日俱增，到1988年底就出现了粮食供求紧张的局面，粮价第一次暴涨，当年下半年，社会上出现了抢购风潮。可以说，在改革初期，粮食问题表现出的是“6年增长，4年徘徊”。

    接下来，陈锡文回忆，1988年粮价暴涨后，1989年粮食出现恢复性增长，当年一举超过了1984年的历史纪录——8000亿斤，明眼人都看得出，1988年的粮价暴涨，根本原因在于持续四年的粮食减产导致的供求矛盾。为此，1989年国家出台政策促使粮食出现恢复性增长，到1990年就出现了较高的纪录——当年增产粮食700多亿斤。接下来的三年，粮食产量基本保持稳定，水平在9000亿斤上下波动。可以这样认为，1988年以后，粮食问题表现出来的是“2年跳出一个高峰，接下来是4年的徘徊”。

    实际上，对于1993年底出现的粮价暴涨，经济学家们之所以会格外关注，是因为粮食增产却出现价格上涨，陈锡文表示，其中关键原因在于粮食产量没有和居民需求同比例增加，以致矛盾积累、爆发。其实，早在1990年7月，国家为调节和保护粮食增产后可能出现的价格下跌影响农民收入的状况，就推出了粮食保护价、风险基金、粮食储备等三项政策，但当时的保护价政策只保护收购300亿斤粮食，这与农民想出售的粮相比，数额很小。

    1994：粮食低谷之痛

    1994年，同样是一个足以被写入中国现代农业史的一年。关于这一年的物价动荡和产生的影响，被陈锡文在接下来的采访中浓墨重彩的阐释着。“1994年是改革开放以来物价上涨最高的一年，当年零售物价指数达21.7％，其中来自农产品的占六成以上，实际上，这是对1993年粮价上涨的延续。同时也说明，1990年的保护政策虽然出台了，但仍没有将农民的利益保护住。”“于是，1994年当年，政府紧跟着出台了一系列重视粮食生产的措施，其中最重要的是提高政府合同收购价格，当年收购价格就提高了，基本上是每斤粮提高1毛钱左右，这样1995年粮食又出现恢复性增长，但当年进口粮食依然在2000万吨。1996年，继续提价，粮食出现跳跃式增长，从1994年至1996年，三年间政府合同定购价翻了一番，1996年当年，粮食生产超过1万亿斤。”对于这一阶段的情形，陈锡文的阐述十分详尽。之后，他说明了一个观点——1996年的结果表明“价格”杠杆的因素起了至关重要的作用。1996年当年粮食产量达到1万亿斤，农民收入增长达到9％，两个指标都大大超出了预期。

    1998：政策之手的前是今非

    “1997年之后的粮食波动问题并不能简单理解。”这是陈锡文具体对1997年之后农业政策的一个基本态度。“按保护价收购粮食虽然在1990年提出，但同此后1998年的保护价政策相比，区别很大，前者是限量保护收购，而后者是敞开收购。对于1995年至1999年粮食又进入新一轮持续增长，直至2000年下跌，政策虽然需要检讨，但正确之处在于政策的根基仍然在按规律办事。”1998年，中央出台了“三项政策”“一项改革”，粮食按保护价敞开收购的措施的确对以后的粮食现象起了非常大的作用。对于这项政策，陈锡文坦言，这项政策的立足点是为了保护农民的利益，但出台政策必须考虑几个问题：首先，在粮食按保护价收购中，对到底当年要收多少粮食、花多少钱需要有一个基本帐；其次，操作保护价收购这件事的队伍——国有粮食企业能否全部按国家政策执行？可以试想，在粮价下跌的时候，如果政府不采取措施，农民的积极性就会丧失，必然会使粮食生产大幅度下滑，1994年的情形就可能重演，作为国家，一定要避免这一状况发生的。在中国，物价波动乃至引发通货膨胀和粮食价格、食品供求关系的波动有着密切的联系，作为大国，某一年度的粮食丰减并不会立刻引动消费的大波澜，它通常会有一个周期，在周期内多年积累的力量才会导致严重事态的发生。但具体政策在实行中没能真正到位，这更多的是体制问题。所以应该心平气和的看待某个时间段的政策以及当时多种因素的综合作用。

    2003：政策散发出理性的光芒

    “从去年底，中央大力抓农业建设、粮食生产及农民增收问题就可以看出，政策更加显出理性。”陈锡文看待时下的农业政策，目光深邃。的确，在目前当年产量加库存仍然供大于求的的情况下，国家就开始重提粮食问题，大有未雨绸缪之势。“如粮价从去年十月上涨，到如今仍在上涨，而且与去年冬季相比涨了近40％，但国家政策仍然确定为不仅不打压，还允许其继续上涨，因为这样才能保证农民的积极性。而就目前的粮食价格来说，城市居民中大部分都能承受，一部分低收入者，国家可采取相应的社保措施。”对于去年至今的农业政策措施，陈锡文强调，一方面高度重视粮食生产，采取多种措施促进粮食生产；另一方面下决心放开粮食流通。这足以说明，十年的经验让政策更加理性、成熟。

    但就时下和今后的粮食问题，陈锡文谈到，年内粮食生产大体上会完成预计的增产500亿斤的目标，有可能还会超，明年政策会继续加强和完善，增产也还会继续，但这个过程并不十分容易，因为，去年粮价上涨，今年再上涨，明年显然不会再以这样的幅度上涨了，所以下一步怎么走还需探路，而且现实中还存在一个难题，即在耕地减少、农业结构调整的前提下，粮食扩大播种面积的空间并不大。

    土地执法：难上加难

    有关中国农村目前面临的最重要问题之一——土地问题，陈锡文认为，执法难，无法在具体过程中贯彻法律是很大的关卡，主要原因是法律本身存在漏洞。

    陈锡文就这个问题谈到，目前的法律法规存在缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差。例如我国有关土地问题的法律，有些条款肯定是最严格的，这在《宪法》、《土地管理法》、《刑法》中都有，如《土地管理法》规定，搞建设，如果动用基本农田，那怕是一亩，都需经过国务院批准，除国务院外有土地审批权的只有省级人民政府，乡镇、市、县的政府根本无权批地。但问题在于自身存在缺陷，如何才能保住基本农田，法律使得地方政府不按法律做得不到惩治。例如，地方的土地总体规划，基本农田的调整权在法律上就存在可钻的空子，这样就为地方政府开了口子，地方政府可以通过基本农田的调整权先行调整基本农田，然后就可以顺理成章地“合法”占用基本农田了。还有法律中关于违法批地的惩处条款，目前已有的法律是“徇私舞弊，违法批地，处三年以下有期徒刑”。由于即便国土部门查实了地方官的违法批地行为，但是否“徇私舞弊”却不好查实，于是在现实中，即使查到了“违法批地”的官员，但因无法查实是否贪污受贿，也只好不了了之。

    再如，“为了公共利益的需要，国家可以依据法律的规定征用、征收土地”的条款，其中并没有明确界定何谓“公共利益”。这就给实际操作过程中留下了很大的空子可钻，保障农民的耕地也就难上加难了。至于2003年出台的《农村土地承包法》，也同样存在漏洞，虽然该法有两项严格的规定：“在承包期内发包方不得收回承包土地”和“在承包期内发包方不得调整承包土地”。但其中关于“谁有权来承包土地”没有界定清楚，因为什么人、经过什么样的程序才能成为“集体经济组织的成员”并没有相应的法律规定。

    然而，陈锡文告诉记者，在弥补和完善已有法律的漏洞上，国外也没有现成的经验可供借鉴，原因是中国正处在一个史无前例的转轨期，没有人能够料想到今天的城市化进程会如此之快，人们都在摸着石头过河，新情况、新问题不断显现，法律的跟进速度无法满足层出不穷的新事物。当然，在实际操作中，地方政府完全可以改变一下以往的姿态，目前大多数的地方政府都在扮演双重角色——征地方和出售方。实际上，政府完全可以从其中抽身，只要做好用地规划，并监督开发商征地过程就足够了。

    农民增收：需保持理性态度

    近十年来，国家虽然一直在提“农民增收”问题，但时至今日也并没能将这个问题解决好，当记者就该问题存在的原因和出路向陈锡文提问时，他显得有些凝重。“现实的情况的确如此。在全社会劳动力中，目前有50％在农业中就业，而农业的增加值在ＧＤＰ中占的比例不足15％，这也就是说，50％的劳动力才创造出15％的ＧＤＰ，这样的现状，农民增收肯定很难。”再深层次的问题，陈锡文认为是劳动力转移问题，也就是“城镇化”的问题。“但是目前，基层领导在该问题上存在误区，认为‘城镇化’就是城市的绿化、美化、现代化，这与‘城镇化’的内核——农民变市民差得太远，反而，占用农民土地的城镇被打扮得漂漂亮亮，却不让农民真正变成市民，从根本上讲这不是真正的‘城镇化’，因为这样的‘城镇化’并没有完成农民转移问题。”

    从“十六大”提出“城乡统筹发展”到十六届三中全会提出“五个统筹”，再到十六届四中全会总书记讲话中提出的“两个趋向”，已经表明，中国社会正面临一种趋势——工业反哺农业、城市带动农村。这从其他国家的发展规律中也可寻出类似轨迹。在经济发展初期，通常都是农业推动工业和城市发展，但到了一定阶段，工业就反过来带动农业、农村发展了。陈锡文表示，目前中国的政策层已经明确了中国开始这一转向的态度，也开始改变过去重城市、轻农村的做法，但在这个过程中，仍然存在体制问题、观念问题等不太容易解决或还没有解决的问题，这些都将会成为前进路上的障碍。

    而农民增收难的根本原因还是由劳动生产率决定的，改变这一点取决于农民向城市转移的进程。当然，陈锡文也表示，农业科技进步也是其中一个重要因素，但到目前为止，农业科技体制的改革仍徘徊在十字路口上。所以，对农民增收问题的解决一定要保持理性的态度。

    未来农业：打破“二元结构”，迈向“城乡统筹”

    中国未来的农业究竟去向何方？陈锡文说，“进入新世纪以后，中国农业发展的大方向已经明确：城乡统筹。”目前已经提出要逐步出台解决原有“二元结构”体制的措施，这也就提出了一个愿望和目标——怎样才能使城乡统筹发展？这无疑需要大量的研究和实践，但首先需要明确的事实是，既然是“城乡统筹”，在实践中就不能只是农口的同志单方面作努力，它需要社会各方面的努力和配合。在这个基本点上，还需要做三个方面的工作：首先，让增强的国力向农村倾斜，要建立公共财政体制，让政府提供的公共产品更多的惠及农村；其次，“城乡统筹”不能成为一个农村的或农民的口号和要求，一定要成为全党和全社会的共识，“城乡统筹”的概念要成为一种社会观念，进而成为一种理念；第三，要深入研究“城乡统筹”涉及的领域和需要采取的措施。如建立“城乡统一市场”，其中的要素市场、劳动力市场、资金市场该如何建立？劳动力怎样才能不分城乡公平竞争就业？怎样改变农村的资金“失血”现状？改变这些显然都要有制度和组织的创新。

    无疑，解决中国的农村问题是长期而艰巨的过程，但陈锡文最后强调，不能因为长期而艰巨就慢慢来，而是要围绕解决这一系列问题加快其制度化的进程。