|
本报记者 张帆
中国自古就有把民意比做“川”比作“水”的传统，因此也就有了“疏导”之说。给民意一个出口，是历来贤明政治的一个重要表现。
而在现代的政治文明中，善待民意，已经不是只给其一个发泄渠道就足矣的事情。在
社会日益多元化的今天，让民意充分体现到政治生活的深处，使政权的治理真正是以被治理者的同意为基础，成为一个社会现代民主的要义。
近十年来，当农村开始进行村委会直选制的实验时，当农民们为此表现出极大的政治热情与民主激情时，城市却始终缺乏这样一块类似的试验田。而听证的出现，特别是近几年来它的逐渐升温，为更广泛的民众在更广阔的领域实践民主提供了全新的阵地。
中国的听证制度最早应该说是从价格，这个普通民众最为关心的领域开始切入的。早在1993年，中国市场经济最早发端的深圳在全国率先实行价格审价制度，其核心为政府在制定或调整与百姓生活密切相关的商品和服务价格时需要征求消费者、经营者和有关专家的意见。虽然还不够明确，不够强调，但这可以说这是中国价格听证制度的雏形。在此之后的五年里，江苏、河南、北京、青岛等13个省市相继建立了价格听证制度。最具标志性意义的是1998年5月实施的《中华人民共和国价格法》，在这部法律中首次将价格听证制度法制化。
不过，直到此时，听证还大都流于制度性的规定和政府姿态性的表示，以至于当年乔占祥为争取一次铁路涨价听证会而大动干戈。让听证真正开始走向可以操作，是2001年8月1日《政府价格决策听证暂行办法》的公布，三个月后的11月23日，国家计委又公布了价格听证目录。2001年1月12日，国家计委主持了第一个全国性的行政决策听证会——铁路价格听证会。其时新华社的报道称这次公开与透明的听证会是“中国民主法制进程中具有标志意义的一幕”。听证代表包括了消费者、经营者、人大政协代表和专家学者，向听证代表提供经过独立审计的铁道部门财务、成本数据，中央电视台、新华网对听证会进行了现场直播。
应该说，价格领域的行政模式是中国过去长期存在的行政体制的缩影。几十年来，水、电、煤气、电信、铁路、教育、医疗等关系百姓切身利益的公用事业、公益性服务和自然垄断行业的商品价格一直是政府说了算，老百姓只能被动地接受。而听证制度的引进、建立，打破了过去那种封闭、霸气、笼罩着行政垄断阴影的做法。老百姓有了一个机会，可以从以前单纯的价格承受者能够参与到部分价格决策的过程中，政府制定价格的行政行为开始被纳入到社会监督之下。
其实，除了价格听证，1996年，《行政处罚法》就引入了“听证程序”。2000年出台的《立法法》规定，列入常务委员会会议议程的法律案、行政法规都应当听取各方意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。正在酝酿之中的《行政程序法》也将对听证制度做出规定。明显的表现是，听证会制度在我国起步虽晚，但发展十分迅速，范围也不断扩大。在全国各地，如今已经创新出了若干不同形式的听证会：地方人大在制定有关法规时，可能举行立法性听证会。在北京，不久前该市人大常委会就交通安全法实施细则举行的听证会就具有典型性，通过听证该细则最大限度地考虑了“有车族”们的意见，对新“交法”中民众争议最大的“机动车负全责”条款进行了补充性的规定，可谓是轰动全国；此外，地方政府在制定有关公共政策的过程中，可能召集行政性听证会；当然目前数量最大的听证会，还是就垄断性企业的产品定价举行价格听证会。听证已经越来越多地出现在民众的生活中，这其中有政府的引导，同时也有着民意一旦释放便不可扼制的激情。
民主政治的基本原则是，治理必须以被治理者的同意为基础。就具体的法规和政策而言，这样的同意应当是明示的，也即由人民的代表或者人民自己的多数明确地表示同意。原则上，最后的立法和决策由人民的代表或委托进行治理的行政部门做出。但是，至少应当有某种渠道使人民能够知道，政府正在拟定什么样的法律、政策，并且使人民在其被制定出来之前，就有机会发表自己的意见，从而使之能够体现自己的利益，至少不至于侵害自己的利益。
而听证恰好就是这样的一个程序，它是一个征得利害相关人同意的过程，也是一个各个群体表达自己的诉求、从而与政府部门或其他群体理性谈判的过程。在利益多元化的今天，这样一个公开谈判的程序设计，有着重要的政治与社会意义。
然而，就在听证越来越热的时候，民间对各种听证会的批评声音也渐涨。不久前某地关于冬季供热价格上涨的一次听证会就曝出了黑幕：听证会还没举行，当地的媒体便得到了会议组织者发来的通稿，称经过听证代表们已经同意涨价的方案。而实际上，当地的绝大多数民众连要涨价一说都不知道。
虽然这只是一个极端的个案，但目前听证会尚不完善的制度设计确实有让其流于形式之忧，而这一问题在行政听证中尤其突出。一些有着“一言堂”习惯的行政机关，乍然让民众“指手画脚”，确实有着种种的不习惯，而且让听证程序成为“走过场”对他们来说也不是件难事。但虚伪的形式主义将导致的结局是打击民众焕发的民主热情，挑起民众与当政者之间的误解、矛盾，制造公共政策推行的阻力。
当前群众对听证会指摘最多的在于以下几个方面：
听证会的主持者不统一、不独立：听证会有的由主管部门主持，有的由该部门的主管机关主持。这种模式其实就是自己当自己案件的法官和先判后审。
听证会代表的代表性不够广泛、产生方式不够民主：一些地方听证会的代表是由单位领导指派，有的地方甚至是抓阄、抽签产生。代表的产生方式不透明，其代表性自然就大打折扣。
听证会代表缺乏应有的调查权利和义务。如果涉及听证的内容太专业，他们根本不可能把所有的资料掌握并进行分析运用，更不必说提出异议。加上听证会双方的信息不对称，决策制定者在制度某个方案时必然掌握了各方面的资料，而参加听证的人对此却知之甚少，甚至连获取信息的渠道都没有。
听证会准备不足。有关立法或决策部门向社会公示相关法规或政策草案的听证时间普遍地滞后。比如《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（征求意见稿）》立法听证会陈述人是在听证会召开的前一天确定和公布的。代表仓促产生，没有充分的时间进行调查、思考、讨论。在这种情况下，听证会通常只能就表面看来最吸引人们注意力的规定争论一番，而无法从容地对整个法规或政策进行思考和辩论。
听证会没有规定案卷排他主义：虽然听证会中参加听证的人有权表达异议，但是政府机关却有权按自行方案行事，至于采用不采用听证会代表的意见，那是政府机关的事。
有关部门先拿出草案，然后听取一下民众代表的意见，听证会缺乏透明性，很可能就会沦为政府不当行政的遮羞布，成为完全的“走过场”。
对听证会存在的这些缺失，有人提出应该制定一部“听证法”。然而这种观点可能又陷入了一种立法崇拜的迷潭。根据民主制度的性质，听证会本身并不是立法或决策过程中的一种法定程序，而是一种咨询性程序。倾听民意更多的是一种执政理念，如果这一理念足够深入，足够强大，没有听证法，民意也可以得到充分的尊重。
而在上世纪90年代以来的十年间，我们看到，中国社会方方面面对民众的开放度日益提高，村务公开、政务公开、信息公开……从传统的新闻媒体到现代科技发展提供的网络技术，都在为民众提供更多的知情权，更多发出声音的机会。
让民意的表达更自由，让民意的影响更广泛，作用更深刻，这也许是包括听证在内的一系列制度设计所要达到的真实目的。
| 
