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1、 民间资本可以投资哪些城建项目
基础设施市场准入的控制权，有些在中央有些在地方。中央政府掌控的领域主要是电力、电信、铁路、航空等；近年来民间资本实际上取得的突破，基本上集中在地方政府特别是城市政府掌控的领域，如道路、水务、公交、燃气等。在今后一段时期内，民间资本最现实的选择仍然是城市基础设施。
基础设施可以分为两大类。一类是经济基础设施，即永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施包括公用事业（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统），公共工程（大坝、灌渠和道路）以及其他交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场）。另一类是社会基础设施，通常包括文教、医疗保健等。
要说明什么是与民间投资有关的城市基础设施，则需要对上述内涵作一些剔除。第一，从地域范围来看，凡农村的和城间的基础设施均不必计入，如灌渠、城际交通等。第二，从资本关系来看，凡由中央政府投资并经营的基础设施均应扣除在外，如铁路、电力（热电厂除外）、电信（用户驻地网除外）等。第三，从产权关系来看，由于长期以来混淆了“所有制”与“所有权”的概念，受“全民所有制”理念的误导，政府的资本、企业至今尚未做到“产权清晰”，“你投资，我拥有”的现象普遍存在。地方政府投资的某些资产可能不属地方政府所有，例如城市配电网；原属中央政府的资产也可能交给地方政府“属地化管理”，例如机场。民间投资关心的是哪些基础设施可以由地方政府决策准入。
根据以上区分，民间资本有希望进入的城市基础设施主要有：
1. 经济基础设施
公用设施：供水排水、供燃气、供热、公园、环卫设施、排污系统、固体废弃物收集和处理系统、电信的用户驻地网等；
公共工程：道路、桥梁等；
其它交通：地铁、城市交通、港口、码头、机场等。
2. 社会基础设施
幼托、学校、文化艺术体育场馆、医院诊所等。
但是以上所列仅只是目前的情况。一方面，民间投资具有水银泻地、无孔不入的特点；另一方面，越来越多的城市政府不仅有了“不求所有、只求所在”的开放意识，而且有了“保护公民合法所有权”的信用观念。情投意合，两相情愿。2、城市化对基础服务的巨大需求
在城市基础领域，对民间投资的巨大需求将来自三个方面：第一，现有设施不能满足现有城市人口的需要；第二，农村人口向城市人口的转化将不断扩充基础服务的对象；第三，许多基础设施中的政府资本将会减持、退出。归根结底，这些机遇都是源于高速推进的城市化。
城市化是社会发展的必然趋势，是经济结构的空间调整或横向调整。一些较低层次的结构调整问题，例如农村经济结构、农业结构、区域经济结构、文化教育结构、生育人口结构、城市结构等等，只有以城市化为基础来讨论才更有战略意义。城市化带来的需求结构的巨大变化，将彻底打破许多商品及服务低水平的供求均衡。城市化引发的所有生产要素（包括劳动力、土地）的重新配置，都将向合理化、集约化的方向进行。
对于城市化，长期以来直至改革开放初期，我们一直逆规律而行，采取禁止的态度（“离土不离乡，进厂不进城”之类），后来又改为限制的态度（“发展小城镇”之类），致使我国的城市化远远落后于工业化，城市人口比重属于全球最低之列。按照国际通行的口径来比较，我国农业人口比重不仅高于世界平均水平，而且高于非洲平均水平，高于印度、印尼等人口大国。
实际上，中国的特色是有很大一部分人口住在农村但并不从事农业。根据中国统计年鉴，2002年按城乡划分的乡村总人口比重为60.91%，按三次产业划分的第一产业就业人员比重为50%；这大体上可以反映出，农村的非农人口约占全国总人口的10%。
中国的另一特色在于“城市”主要是行政范围而不是产业区划，因此所有“城市”中或多或少都有乡村，都有农业人口。城市化程度最高的北京，其农业人口比例（8.5%）仍然高于全欧洲的平均水平（8.2%）；至于重庆，则完全是个农业“城市”，乡村“城市”。
从1985年到2002年，我国城镇人口平均每年递增4.2%，这反映出城市化的速度；城市建成区面积平均每年递增6.2%，其高出城镇人口增长率的两个百分点，反映出城市化的质量不断提高。假定在实现全面小康之前能够一直保持这样的速度，那么2020年的城镇人口将达到10.5亿人，比2002年（5.02亿人）高出一倍还多；2020年的城市建成区面积可达到7.7万平方公里，比2002年（2.6万平方公里）高出将近两倍。即使如此，全面小康之际的农村人口仍约占总人口的25%，仅相当于目前伊朗、蒙古、墨西哥等国的水平，或1990年时南美洲的平均水平。
增加一倍的城市人口，增加两倍的城市建成区，这就是城市化的浓缩内涵。如此规模的城市化进程，必然要依靠数额巨大的基础设施投资作为支撑，民间资本大有用武之地。3、建立特许权经营制度
“要不要”让民间资本进入基础设施领域，对于各级政府来说这已经不是一个问题了。但是“能不能”使得民间资本顺利进入基础设施领域，则仍然取决于各级政府的改革决心和改革力度，因为这要涉及到诸多的制度建设，绝不是只靠领导表态就能解决的问题。
民间资本投资城市基础设施的基本方式是特许权经营。为了大面积地促进民间资本的投资，政府方面需要采取法制化的、规范性的措施，也就是建立特许权经营制度。政府需要从项目审批制度走向特许权经营制度，特许权制度包括法规与合同两个层次。
特许权（concession）经营与特许（franchise）经营是两个不同的概念。特许经营是指特许人与受许人之间有契约关系，特许人提供拥有产权的商业技术和经营诀窍并对受许人进行培训，受许人交纳一定费用取得使用权。典型例子是连锁店。特许权经营则是政府对特定产业的一种规制手段，以特别授权的方式批准所选派的经营者进入市场。典型例子是银行业的准入、美国禁酒时期的酒商许可。
基础设施领域的特许权经营，是指政府为项目的建设和经营提供特别行政许可，由民间资本作为项目的投资者安排融资、承担风险、开发建设、获取回报。广为人知的BOT（建设-经营-移交），就是特许权经营的一个具体类别。此外还有其他20多个类别，如BT（建设-移交）、BOO（建设-经营-拥有）、ROO（改造-经营-拥有）等。特许权经营是没有固定程式的一种投融资方式，可以因地制宜、因时制宜，发展出许多品类。
特许权经营在发达国家中已成常例。1994年开通的、目前世界上投资最大的（150亿美元）竣工项目--英法海底隧道，就是其中最著名的一个；我国在八十年代完成的BOT项目--由香港和合公司（胡应湘）建造的广东沙角B电厂，是发展中国家特许权经营的首批范例之一。
很多类基础设施曾经长期由政府垄断，在市场经济国家，这种垄断一般是以法律形式确立的。为了吸引民间投资，就需要废除一些旧的法律条文，建立新的法律框架，形成特许权经营制度。其主要内容，是明确特许权项目的性质、明确民间资本的市场准入、明确政府的规制、明确特许权授予程序及一般性原则等等。4、从项目审批制度走向特许权经营制度
我国投融资体制的根本性制度是审批制度。政府资本即使在一些竞争性领域也能保持垄断，排斥民间资本，这往往不是依靠法律法规，而是依靠审批。例如，民营的吉利轿车能够问世，当然是由于浙江省计委批准了汽车厂项目；但很长时期内吉利轿车都属于黑车之列，这又是由于国有的汽车行业协会不批准它进入汽车目录。
这种以审批为基础的对民间资本的排斥，不同于国外以法律为基础的政府资本的垄断，所以在中国出现了市场经济国家所没有的垄断新品种：“行政性垄断”。
基础设施原属垄断性领域，以“不予审查”、或虽经审查但“不予批准”的方式阻碍民间资本进入，更是理所当然的事情；一旦某个项目确实需要民间资本的话，也只须在项目审批时“松绑”就可实现，似乎没有建立特许权经营制度的必要。所以我们看到，中央职能部门所做过的相关工作，只是原对外经贸部1994年发布的《以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》，原国家计委、原电力部、交通部1995年8月联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，原国家计委、国家外汇管理局1997年4月联合发布的《境外进行项目融资管理暂行办法》等；这些文件虽然是针对基础设施项目，但只限外资，内容也是强调外汇管理、项目审批、计划审批等，没有多少特许权经营的内容，早已失去指导意义。
本来，在广东沙角B电厂走完了BOT的最后一步--移交政府之后，在包括日照电厂、山东中华电力等一系列项目的合同签订之后，特别是在原国家计委亲自操作了广西来宾B电厂的项目融资商务程序及谈判之后，完全有可能提炼出大量共性的内容，形成具有普遍意义的特许权经营法规。但是很遗憾，职能部门对行政审批显然比对制度建设更为热衷，所以长期维持着有特许权项目而无特许权制度的局面。
制度欠缺带来一系列的负面影响。弊病之一，就是使得本可以在宏观层面上公示、明朗化或解决掉的问题，却在一个个的具体项目上反复出现，引起争执，费时费力，难以形成共识。西气东输可以看作是基础设施项目（管道运输），国家宣布欢迎外商投资、甚至欢迎外商独资，也确实有一批外商兴冲冲前来洽谈；但直至管道即将建成（2004年10月）之际，仍然未能达成特许权协议，外商也已经退出殆尽。从反映出的分歧来看，多为制度性问题，本不必在项目商务谈判的层次上去讨价还价。
上行下效。对于城市基础设施，一些城市政府也是习惯于通过项目审批来授予特许权，一般是以红头文件的方式来确立项目及项目公司。问题在于，基础设施的投资和经营是一个长过程，遇上政府换届或文件清理，当初的红头文件未必能够保持效力。此外，一些需要有详尽描述的内容，如价格调整、政府规制、市场保证等，很难以政府文件的形式阐述清楚。
最近，建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》，2004年5月1日起施行。这个《办法》涉及的行业面窄、特许权品种少、片面强调政府权力，不像特许权经营制度，倒像是“条条干预宣言”。5、特许权经营制度应该包含两个层次
就特定城市的特定领域而言，特许权经营制度可能以相对简单的方式来建立，例如可以由政府直接与民间资本签定有法律效力的合同，以此规范双方的权力、责任、义务、利益等。典型的例子如香港在电力建设方面的特许权授予文本，全称是《香港政府与下列公司达成的管制计划协议：中华电力有限公司、埃克森能源有限公司、半岛电力有限公司、九龙发电有限公司、青山发电有限公司》，简称《管制协议》。此后这5家公司在香港新建、改造任何电力项目，都不需要再与政府签其他合同了。
但是我国有4个直辖市、275个地级市、381个县级市，这些城市对民间资本的态度各不相同，每个城市又有许多门类的基础设施，所以不太可能都用合同范本的方式来推进制度建设。一般地来说，对于民间投资城市基础设施，需要建立起包含两个层次的特许权经营制度。
第一个层次，由省级政府（或地级市政府）颁布关于特许权经营的地方性法规，建立起较高级别的政策依据和原则规范，同时又具有较好的透明度。
《北京市城市基础设施特许经营办法》自2003年10月1日起施行，这是全国第一部特许权经营法规，其开创性意义自不待言。
第二个层次，有了法规和体制基础之后，具体到每一个基础设施项目，由城市政府和民间投资者签订特许权经营协议，以合同的方式确保项目的商业化运作。除了关于工程规范、服务质量等因项目而异的内容之外，特许权协议的主要内容是关于商务、财务、法规的条款，其基本宗旨可概括为尽可能提高项目经营条件的确定性与合理性，也就是规范项目的盈利。
总之，为吸引民间资本进入城市基础设施建设，关键问题不是加强审批或放弃审批，而是建立起特许权经营制度。这个制度包括政府层面的法规和项目层面的合同，两者不可偏废。[相关文章]《特许权经营法规的基本框架》[相关文章]《 产业整合期盼民间资本 》（来源：经济参考报）
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