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本报记者杨晓平
“中国目前在市场准入方面存在的许多‘行政性壁垒’、普遍的地方保护主义、政府直接干预市场运行等，实际阻碍了市场经济体制的完善。”中国体改研究会会长高尚全日前在2004中国改革论坛上道出了一段时间以来民众和企业的困惑。
在现代市场经济国家、政府与市场的“边界”相对清楚，但在转轨经济中，政府与市场的关系要复杂得多。
高尚全认为，现在需要论证的是：政府的哪些干预是现阶段必须但长远是要退出的，哪些干预无论现在还是长远都要退出的，哪些干预是现阶段很“弱”但长远是要加强的，哪些干预是现阶段和长远都是必要的。只有弄清了这些问题，才能处理好转轨经济中政府与市场的关系。
按照新的改革理念，政府应由经济建设型向公共服务型转变，由“全能”型向现代责任型转变。高尚全着重谈了下一步政府改革的重点应放在规范政府行为，强化监督制衡机制两个方面。
高尚全认为，规范政府行为首先必须正确处理政府与公民、社会的关系。政府对人民负责、“权为民所用”，是
一切政府行为的根本出发点和归宿，政府坚持“统治”人民和社会还是服务于人民和社会，是现代政府与传统政府理念的根本区别。根据现代法治理念，对于公民和社会而言，行为规范的基本原则是“禁止性”原则，即法律（法规）没有禁止做的事，都是可以做的、不违法的，是规范政府行为的前提，这一原则体现了鼓励公民和社会创新活动的精神。而对于政府而言，法治理念则强调政府只能做法律（法规）规定的事情，这一理念有助于防止政府随意扩大权力，抑制公民和社会创新活动、甚至侵害公民权利行为的发生。我们加强依法行政，首先就是要强调行政行为的法律授权，无论是投资领域的选择、行政审批的设定，还是间接调控的手段，政府行为的规范都要求有明确的法律规定。
其次要强化政府的公共服务职能，大力减少政府直接干预微观主体的行为。明确政府公共职能，主要是在非市场领域或市场本身无力调节的领域充分发挥政府作用、解决政府“缺位”的问题。一是制定和完善市场规则；二是协调经济发展与社会发展的关系；三是完善收入分配职能，逐步形成较为完整的多层次的社会保障体系；四是宏观调控要改变过分依赖政府投资的扩张与收缩的局面，注重政策信号的引导作用，通过建立和完善信息公开发布制度，提高市场主体依据政策信息自主决策能力。
第三，合理划分不同层级政府之间、部门之间的职能，规范政府的收入与支出。目前，各级政府几乎同中央政府一样承担着大体相同的经济和社会职能，即使是县级政府的职能，也与中央和省级政府职能在多方面重叠，差别仅在于管理层次和范围之分。现实经济活动中的“上有政策，下有对策”问题、企业改革中的“逃废债”问题以及“乱集资、乱收费”等等问题屡屡发生，实际上都在不同程度反映了政府职能划分模糊的缺陷。在合理划分政府职能的基础上，应逐步规范政府收入和支出，政府活动的支出来源只应来自公共财政，现实中一些政府部门直接从管理对象收费解决支出不足的做法，必须有计划、有步骤地清理，直至完全取消。
谈到强化和完善政府行为的监督和制衡机制，高尚全认为，在现代民主政治框架下，政府权力和责任的约束机制主要来自民主、法治和公民社会三个方面。民主的约束机制主要是通过公民选举产生的代表组成的代议民主机构来发挥作用，代议民主机构按照法定程序对政府及其官员行使权力的行为直接或间接地进行询问、质询并要求其作出解释或答复；可以对政府及其官员的严重失职或滥用权力行为行使包括弹劾、信任投票、罢免等权力。法治则通过预先制定的法律及其执行机制来界定政府和公民的权利范围，抑制政府权力的任意扩张，确保权力的行使限制在合法的范围之内。公民社会的约束主要通过舆论监督、公民个人或组织与政府的“对话”等形式，表达公民的意愿或诉求，检测政府权力运行是否符合“民意”。
高尚全指出，强化和完善政府行为的监督和制衡机制，首先要求政府活动必须贯彻公开性原则。政治文明和政治民主的重要原则之一，就是公共权力的行使要透明，这是建立社会监督的基础。公众只有知道政府在做什么，才能知道政府行为是否合乎法律的要求。政府行政机关要贯彻行政公开原则，建立公开办事制度，定期发布它所掌握的与公众利益密切相关的信息，使政府行政活动切实置于社会监督之下。应通过专门的信息公开立法，确立政务信息公开的基本内容和程序，形成政务公开的制度性框架，推进政府行政公开。
其次，按照政府的责任与权力对称原则，进一步完善政府问责机制。完善政府问责机制，不仅要加强政府行政系统内部上级对下级的督察，发挥审计与监察部门的作用，更重要的是来自政府“外部”的制衡，特别是人民代表大会制衡。政府问责机制的完善，还要求按照党政分工的原则，改革执政党的执政方式，提高执政能力。目前政府问责一般只能“问”到政府首脑，但实际上许多情况是“一把手”的责任。执政党的“集体领导”、“集体负责”与行政权力与责任对称原则往往发生矛盾，不利于政府问责机制的完善。
最后，加强对政府行为的社会监督，扩大社会参与决策和监督的领域。近年来，一些政府及其部门就涉及公民重大利益的公共决策采取听证会的方式，已经体现了社会监督的精神，但在听证程序、听证与决策关系等方面仍需进一步完善，避免把听证单纯看作“可听可不听”的“征求意见”形式。同时，应充分发挥舆论监督的作用。政府行为的规范与否，是否对人民负责，最终是以是否符合“人心”来标志的。应通过完善法律确保媒体的监督权利、规范其行为，发挥舆论监督的积极作用。
高尚全认为，26年来的改革开放，中国已经基本上形成了以“经济人”自主决策为基本特征的市场经济体制。伴随着公民财产权利的被承认和法律界定的逐步完善，公民的权利意识和权利实践迅速觉醒和扩展，政府的权力运行也越来越受到法治和社会的制约和监督。在市场经济体制不断走向成熟的情况下，传统的公民“义务本位”正在向“权利本位”转变，政府的“权力本位”开始向“责任本位”转变，有限政府和责任政府的理念日益深入人心。（25B1）
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