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城市群发展首先是建立在以土地制度为基础的行政区域范围内，通过市镇建设的标准，应用行政管理的手段来实现的。要按市场规律发展城市化，形成城市群，就必须在分析行政区划制度的基础上，改革土地制度，为城市群提供广阔的发展空间，发挥和引导城市群发展中土地的价值需求取向，创新土地制度，走出一条区域集约化的城市群发展之路。
因此，我感到应该对我国的行政区划的特色作出分析，探索如何促进城市群发展的行
政区划改革的新路。行政区划体制是国家政治体制的重要组成部分，我国行政区划主要分三级制，即省（自治区、直辖市）、县（自治县、市辖区）、乡（民族乡、镇），少数地方也有四级制，即在省或自治区与县或自治区之间设立自治州。在实行了市管县体制以后，目前四级制成了主体。我国行政区划的性质取决于国体与政体，因此，作为行政等级规模空间尺度的界定，都必须符合以服务政治为目的根本要求，城市化及城市群发展都将在这个基本框架下，寻求市场化的途径。
我国行政区划有两个基本特点。一是多种类别的行政区划建制并存。第一种是按省、县、乡分等的地域型建制，它是我国基本的行政区域建制。第二种是以城市化发展为依据，按直辖市、直辖区、镇分等的城镇型建制。第三种是按自治区、自治州、自治县分等的民族型建制，虽然这一类数量少，但所辖面积却占全国国土面积的60%。第四种是如香港及澳门特别行政区等的特殊型建制。
二是在管理方式上采取了有虚有实制。在一些省、自治区与县、市之间，还有地区行政公署作为省、自治区政府的派出机构。县、自治县与乡、镇之间则有区公所作为县、自治县政府的派出机构。行政区划的这些特点，对城市群发展来看，将会有以下这些影响：
其一是市管县问题。我国的市管县是由过去的行署体制演变而来，或者是由县级市升级而成。在市管县以前是两个平行的行政区域。变成市管县后，由于是两个不同的利益主体，牵涉到相互利益问题，就不可避免的造成了矛盾，影响了城市化进程和城市群政策的协调一致性。
其二是县改市问题。县改市以后，县按照城市化发展的功能定位，从农业县转变为工贸城市，但由于一些县的农业基础大，城市化底子薄弱，许多城市化政策难以落实，农民在城市化和城市群发展中的根本利益难以得到保护。
其三是开发区建设问题。由于行政区经济占主导地位，各个不同行政区划都有一个利益主体的开发区。这种架构造成了工业园区开发太滥，土地资源大量流失。
我国行政区划体制决定了城市群发展的规模与水平，行政区划的管理就决定了行政区的经济功能，城市群发展就寄生于地方政府的经济行为上，一旦生产要素和商品的合理流通受到了当地行政区划的影响，城市群发展的进程中的集聚与辐射受控于行政区域的经济与社会发展的空间，城市群的人才流动、土地资源的合理配置、交通基础设施统筹安排、可持续发展的环境协调发展就会成为一句空话。
我国的行政区划体制是我国政权建设的基础，行政区划本身可能会给城市化及城市群发展带来一定的负面影响，但是看到行政区划的体制的不断完善，对我国城市化及城市群发展创造了良好的发展环境，更重要的是，在城市化与城市群的发展中，我们如果能发挥我国行政区的体制优势与经济区的市场机制优势相结合，这就会更大地推进我国城市群的发展。
《国际金融报》 (2004年10月22日 第十一版)
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