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陈淮
由于我国正处于工业化、城镇化加速过程中，短期经济运行中的突出矛盾和长期战略发展过程中的重大难题相当多地集中于建设领域。征地、拆迁、房地产、开发区、公用设施、政府投资问题等已成为全社会普遍关注的焦点。贯彻全面、协调、可持续的科学发展观，统筹经济与社会之间关系、统筹城乡之间发展关系、统筹区域之间发展关系、统筹人类与自
然界之间关系以及应对经济全球化下的外来竞争，在很大程度上依赖于在建设领域实施符合客观规律的政策。在对以往政策研究工作的成绩与不足认真归纳、分析和总结基础上，对根本性地改善建设领域政策研究工作有以下设想。
一、政策研究工作的重心应当努力前移
在我国政策研究、政策性舆论和政策决策的实践情况中，政策研究工作通常有三个阶段。
第一阶段是一些经济运行指标出现异动，学者提出新的命题和开展小范围讨论的阶段。例如2003年一季度，一些前沿的政策研究机构和敏感的学者就已经根据钢材、水泥等的价格变化提出“过热”和“防止通胀”的问题。与此相关的小型研讨会不断召开。尽管当时的“非典”疫情一定程度地掩盖了这个问题的尖锐性，但这个讨论客观上形成了央行“121号文件”的判断基础。
第二阶段是经济发展过程中的变化开始实质性地影响到社会群体的利益关系，由此带来，各种媒体、公众舆论参与度不断提高的阶段。例如2001年以来，城市化进程加速成为了支持我国经济“一花独秀”的主要因素之一；但到2002年时，野蛮拆迁、“形象工程”以及征地补偿问题已经成为公开媒体以及网络上讨论的热点话题。一个典型的例证是引起人们普遍争论的江苏“仇和现象”（一个地级市委书记依靠行政权力、强制命令，采取组织措施等实行强行拆迁以及强迫捐款，以推进城市化的案例）。江苏的“仇和现象”实际上是湖南“嘉禾事件”的前奏、预演。只不过当时舆论争论的焦点还停留在仇和个人是“好官”还是“酷吏”上。
三是形势发展使社会矛盾具有了普遍性和全局性意义，各主管部门以致中央开始做出反映，相继制定并推出政策决策的阶段。例如，2003年关于规范房地产业发展的国务院“18号文件”和2004年关于开发区、房地产自有资金比例、暂停大规模拆迁等一系列政策的出台。这个阶段又可分为政策文件形成和落实政策以及查处违规两个过程。
出于“科学决策”和“顺乎民心”的考虑，党中央、国务院对前两个阶段的意见是非常重视的。这两个阶段的声音对第三阶段的政策决策影响很大。但目前建设领域研究工作的缺陷之一就在于，研究的重心、研究力量的配置长期滞留在第三阶段，特别第三阶段后期的查处和完善政策过程。在前两个阶段中，我们对重要信息、舆论走向、经济发展的潜在矛盾敏感度不够高，对相应过程的参与度很低。由此造成，研究工作总是处于被动、滞后、应急和“堵漏”的状态。该说的时候没说、该做的时候没做，结果是以后被迫说更多的话、做更多的事，由此造成了政策研究的低效率和高成本。
政策研究工作有个明显特点：人们很容易认同，在创新阶段，不完善的研究也是高水平；在跟进过程中，更具针对性的成果也不为学术界关注。过度在政策形成的后期配置研究力量，很容易形成一个不良循环：越是停留在政策形成后期，研究机构和学者的水平就越不为社会所认可，前沿的研讨会就越少有机会参与；获取前沿性信息的机会越少，研究机构和研究人员的知名度就越低，研究成果的影响力就越差。
为了适应形势发展的需要，建设领域政策研究工作重心要大大前移。相应的研究工作应当努力做到政策形成的第一阶段和第二阶段去。政策研究机构的研究人员要积极参与前沿性问题的社会学术活动，积极关注社会舆论的新动向并从中发现倾向性的问题。同时，研究人员也要大力提升在相应活动中的信息参与能力。要在前沿性问题上“有话可说”。政策研究部门的力量配置和重要课题与短期实践相比要有一定的超前性。
二、对交叉领域的研究要大大加强
随着改革的不断深入和国民经济运行格局的日益复杂，越来越多的政策调控涉及各领域的边缘地带、相互交叉地带。建设领域的政策研究恪守行政职权管辖范围已经远不能适应需要。例如，目前已有数量不小的建筑业企业、房地产企业成为了上市公司，这就需要研究资本市场；改革公用事业投融资体制、判断房地产信贷规模是否构成了宏观经济的运行风险，就需要研究金融；促进建筑业、房地产企业的良性发展，需要研究这些企业的税赋结构，研究财政问题；合理的城镇化战略必须有利于就业，就需要研究区域产业结构和产业政策；缓解社会经济运行中的突出矛盾，就需要研究建筑业外来务工人员的工资按时发送、完善社会保障的问题等。
从目前情况看，建设领域的政策研究在边缘领域、交叉领域的研究相对薄弱。由此造成，过去一段时间很多部委都在出政策“管”建设部的不正常局面。例如央行出台的信贷与货币政策、劳动和社会保障部制定的保障外来务工人员权益的政策、国土资源部制定的土地政策、交通部制定的治理超载超限的政策，以及国家发改委出台的抑制投资规模增长过快的政策、全国消协出台限制格式化合同等，在很大程度上都重点指向了房地产业、建筑业，指向了城镇化、城市规划及公用事业投资扩张。这些政策中的确有很多是非常必要的，但也有一些带有比较明显的片面性。例如在制止“开发区过多过滥”中对长期性城市规划的一些批评声音就不一定恰当。但问题是，建设领域自己的政策研究机构没有超前地发出声音，没有及时地采取主动措施，在整个政策体系中处在了相对软弱无力的地位。
过去一段时间在资本市场上，“德隆系”的崩溃给市场造成很大冲击。但迄今对建筑业、房地产企业的上市公司中是否存在类似的潜在风险，我们的政策研究机构尚缺乏追踪统计，对这些公司的基本面、资产质量、股权结构了解程度很低，无法形成专门的调控政策。
前期之所以在一些地方形成“土地财政”的不良状态，和城市化过程中公用事业发展缺乏规范的融资渠道、融资方式密切相关。我们迫切需要加强对“市政金融”的研究。
我国能源“瓶颈”已成为国民经济长远发展的心腹大患。节能措施中，“向建筑要能”已经成为继工业节能、运输节能之后的第三大节能途径。研究建筑节能的相关政策已经具有非常重要的现实意义。
我国的房地产业是伴随着向社会主义市场经济的改革发展起来的产业。但迄今这个产业在土地获取、资金融通、价格形成、产权结构等方面的市场化程度仍很低。推进产业的市场化进程，让这些产业真正成为依靠市场机制配置资源的产业，在政策研究上还有大量工作要做。
目前消费者投诉最集中的领域之一是住宅消费。格式合同、建筑质量、工期拖延、价格欺诈、售后服务、物业管理等问题非常集中。主管城乡建设的政府部门，不仅应当有规范开发商、建筑商的政策，而且应当有维护消费者权益的政策。制定政策的政府部门应当努力塑造和消费者利益一致的社会形象。
三、要重视对舆论的影响作用
分析表明，前期建设领域的专家在舆论影响中处于相对弱势地位。例如在对“过热”问题的争论中，国家发改委、央行、国家统计局的专家以及著名经济学家的声音在各种媒体上占据着主流地位。而人们争论“过热”与否的主要依据之一却几乎都是建设领域中的房地产业是否膨胀过快，房地产价格是否存在“泡沫”，房地产信贷规模是否过大。
建设领域政策研究的声音不够强，根本原因在于基础性研究不充分。例如，迄今我们仍不能拿出全社会房地产资源的总市值与总负债之间的比例关系。而实际上我国的存量住房资源几乎不负债，发达国家存量住房对银行的负债率占到总资产价值的40％以上。但没有这样一个基础数据，我们就无法说明房地产业的信贷规模是否真的过大，就只能听任别人仅从当期信贷规模中判断房地产领域是否存在金融风险。
主动影响舆论非常重要。例如，“千城一面”已经引起社会各界的普遍批评。而各具特色的城市规划应当什么样？各地城市发展中有哪些值得总结和推广的好例子？再如，一方面人们公认，出租车是城市形象的重要体现；另一方面，出租车管理又成为媒体经常批评的对象。在各地的出租车管理中已经形成了哪些好的经验？政府、公司、出租车司机之间的经济关系应当怎样调整？我们的政策研究机构需要利用一定的形式主动地去发动社会评论，引导舆论关注。凡是社会影响面大、直接关系群众切身利益的政策，例如公用事业、城市规划、城市交通等，其形成过程都应当有一个发动社会参与、听取与吸收各方面意见的公开、双向的信息交流阶段。
主动影响社会舆论，引导公众参与的职能应当成为政府部门所属政策研究机构的必要职能之一。做好这项工作，不仅对改善政府的社会形象、提升各项政策的社会公信力、降低贯彻过程的政策成本等具有重要意义，而且可以通过形成社会共识的过程，为政府规制上升为法律规制提供坚实的舆论和社会基础。
（作者单位：建设部政策研究中心）
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