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本报记者 杨曼
陈万秋画
2003年辽宁海城豆奶事件的阴影尚未散去，2004年又发生了震惊全国的安徽阜阳劣质奶粉事件。受此影响，国家学生饮用奶计划陷于僵局！
8月底，记者打电话到国家学生奶办公室求证此事，一位姓孙的同志驳斥了学生奶陷入僵局的说法。但他同时也表示，由于非典等因素的影响，再加上人们对学生奶认识不足，学生奶的整体供应数量的确有所下降，数量减少了大概20％左右。
1 无疾而终的尴尬
在学生奶的网站上，可以清楚地看到学生奶的性质：“国家‘学生饮用奶计划’是由政府主导实施的专项计划，是政府行为。”按照《国家“学生饮用奶计划”暂行管理办法》的有关规定，学生奶计划实行企业定点、专产专供、产品特别标识、非卖、价格核定、圈点饮用学校等一系列行政管理制度，这就意味着学生奶计划从一开始就是计划的产物。在市场经济日趋成熟、乳品市场充分竞争的今天，依然用行政计划的手段掌控学生们的饮品多少显得有些背道而驰。
学生奶的起源应该追溯到1998年。那年5月，首次中国牛奶科学论坛大会在北京召开，专家们呼吁，“为了民族的未来，请给孩子们一杯牛奶”。1999年6月，农业部组织在北京召开了第一次学生奶工作会议，会议作出了在北京、天津、上海、沈阳、广州等五个城市进行学生饮用奶试点工作的部署。以“一杯牛奶强壮一个民族”为口号的国家学生奶计划由此迈出了实质性的一步。
2000年8月29日，农业部、国家计委、教育部、财政部、卫生部、国家质量技术监督局、国家轻工业局等七个部委联合发布了关于实施国家“学生饮用奶计划”的通知，公布了《国家“学生饮用奶计划”实施方案》，“学生奶”也随即出现在中小学校园里，并一度在全国各地掀起热潮。
以辽宁海城豆奶事件为分水岭，学生奶的推行开始变得迟缓起来。资料显示，豆奶事件之前，学生奶计划推广到了全国28个省会和大中城市，有4500多所中小学校正式供应学生奶，日供学生奶200多万份。尽管“豆奶”和“学生奶”是完全不同的两个项目，但学生奶计划还是因此受到了巨大的影响，包括辽宁、上海在内的很多省市都紧急叫停了学生奶。受“非典”疫情停课的影响，学生奶的供应也相应地停下来。
“非典”过后，学生奶虽在慢慢恢复，但整体供应量下降20％的现实让我们不得不思考，是谁颠覆了国家学生奶计划？中国人民大学农业和农村发展学院程漱兰教授在接受本报独家专访时语出惊人：学生奶计划自己颠覆了自己！
2 三问学生奶
程漱兰教授说，旨在克服“市场缺陷”的政府学生奶计划，反而因“政府缺陷”而加剧了“市场缺陷”。
一问：谁为学生奶埋单？
程教授对记者说，国家之所以实施学生奶计划，是因为看到了学生喝奶的外部正效应，比如可以增强学生体质，拉动奶业经济发展，增加奶农收入，带动包装、运输等其它配套产业发展等。这个外部正效应属于公共物品和公共服务的范畴。按照发达国家的施政原则，但凡提出一项为公共服务的政策，必须配套以一项政策基金。也就是说，谁请客由谁付费。要实施学生奶计划，国家就必须为学生奶计划部分付费，同时设计出有效的制度和渠道来落实这些费用。可是，在学生奶网站上，大大小小的文件和通知中却看不到任何公共资金的来源。堂堂7个部委联合制定的国家计划，在还没有确定相应政策基金的时候就推出来，起码不够慎重。
现实的情况告诉我们，在公共财政没有做好付费准备的时候，推行某项公共计划，往往只能沦为某种商业运作的俘虏（注意：这里不是指责进行商业运作的企业）。程教授分析，学生奶计划可能遭遇的最坏情况是成为又一个需要“定点”、“审批”的项目，成为政府设租、企业寻租的工具！这可能又会成为某些人的一次获利机会，鲜奶的消费代价会因此增加，而最终承担这些成本的只能是学生和家长。
二问：谁作学生奶的裁判？
我国有这样一种惯例，就是通过层层审批抬高准入门槛来保证品质安全可靠。学生奶计划也没有摆脱这种思维定势。在学生奶计划中，政府相关部门对学生奶供奶资格的认定、定点企业的审批、“专家”评审、HACCP认证以至校内分发每个环节都有相应的规定和门槛。针对这一点，程教授指出，这些规定动作对于现在的公共机构要求“过高”了，无论哪个环节都有可能作弊，都可能白白增加消费成本，却未必能保证消费质量。学生奶的机制根本无法保证这些“规定动作”不沦为“自选动作”。
在现行《国家“学生饮用奶计划”暂行管理办法》中可以看到，学生奶是从乳品市场中剥离出来、自成一体、几近封闭运转的体系。这个体系中，企业定点、专产专供、产品特别标识、非卖、价格核定、圈点饮用学校等一套行政管制制度处处存在着行政权力。这就使得学生奶在操作过程中很难实现由市场竞争产生的公平。
三问：学生奶，谁获益？
在学生奶计划中，受益的有学生、奶农、企业和相关的配套产业。而实施这个项目的主体———政府却似乎是在“打义工”。事实真的是这样吗？
学生奶计划由7个部委联合推出，由农业部门和教育部门。农业部门主要负责产品安全、质量的监管，教育部门则承担学生奶的推广、实施。由于学生们是在学校里饮用学生奶，一旦出现什么问题，学校和教育部门往往被推到风口浪尖，这也是很多地区不愿意推行学生奶的原因。在采访过程中，有关两个部门责权不对等的说法屡屡出现。一位姓孙的同志对记者说，学生奶推行不利，一方面是某些部门怕风险，根本上还是利益问题。他对记者说，同样是给学生们吃的“营养餐”却没有受到过大的阻力，就是因为“营养餐”是教育部办的。由此不难推测，由农业部牵头的学生奶之所以在学校推行困难重重，部门之间利益分配不协调也是个中原因之一。
在采访中，一位经济学者担忧地说，推动学生奶这本身就是一种经济行为，其中肯定有利益关系，而目前的情况是，利益的导向并不向学生，政府、企业、学校各个环节都雁过拔毛，有利可图，最终却是让学生和家长来埋单。
程漱兰教授也就这个问题提出了自己的观点：有关学生奶的“标准”也好，“认证”也好，都有可能成为权力部门寻租的工具，成为企业又一个需要“烧香”的“衙门”，多一项甚至几项收费事项，多一个甚至几个交易环节，让企业白白多付出了一种成本，并最终转嫁到消费者身上。
3 把市场的还给市场
在剖析学生奶的过程中，程漱兰教授向记者提出了学生奶面临的两大市场缺陷。
第一，由于学生奶需要学生家长付费，于是就出现了消费能力的限制。这主要指低收入家长无法承担更高的鲜奶支付费用，其中包括低收入地区更高的鲜奶保鲜、储运、分销的成本。对于农村和中小城镇而言，这个问题更突出。
在学生奶最鼎盛的时期，学生奶的推行也主要在省会等大中城市，小城镇和农村则鲜有学生奶的身影。也就是说，最需要用牛奶来均衡营养的农村学生并不被学生奶计划涵盖。同时，城乡消费水平的差异造成了乳业消费的城乡鸿沟，如果不能正视这个鸿沟的存在，学生奶计划就很难实现自己的初衷。
第二，在没有付费困难的家庭里，对于学生奶的选择也存在消费意愿的限制。在此计划中，消费主体的权益被完全忽略。学生家长只有付费的义务却没有选择的权利。学生奶企业的定点、奶品的选择、甚至口味的决定都由有关部门确定，学生、家长只能被动接受，而没有任何选择的余地。这种强制的消费方式很难讨学生和家长开心。退一步讲，即使学生奶可以参考学生和家长的意见，那么，众口难调的情况又令其如何选择、如何决断呢？
政府出面宣传、鼓励喝奶是好事，但并不意味着要把手伸到孩子的餐桌上。早在党的十六大期间，中央就提出政府的职能在于服务和监管。拿学生奶来说，政府需要做的就是向民众宣传喝奶的益处，鼓励在校学生养成喝牛奶的习惯，同时对乳品市场实行必要的监督，保证乳品质量，维护乳品市场公平有序的竞争。而具体到学生们是喝鲜奶还是喝酸奶，喝哪个牌子的奶，这一切都应该由学生和家长自己作主自己决定。
现在，很多城市的学生奶都停止了，专家们提出把“政府办学生奶”转变成“社会办学生奶”。在社区完善奶品的供应，加强对奶品的宣传，具体怎么喝奶由家庭自主选择。既然全社会都相信父母对子女的疼爱，那么我们又有什么理由去担心他们会在一杯小小的牛奶上委屈孩子呢？
《市场报》 (2004年10月15日 第二版)
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