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城市群的制度建设，往往是伴随着城市化政策来实现的。我国城市群初期的一些基本制度内容并不多，涉及的领域也并不广泛，一些制度往往是按某项单个资源要素来设计的。城市群的最早制度框架大致包括了就业制度、户籍制度、社会保障制度和土地利用制度等。
在就业制度方面，我国实行的是城乡分割的二元结构就业制度。城镇居民在传统的统分、统配体制下，城镇居民实行了充分就业；而农村由于实行的是人民公社制，劳动力不属
于统配范围，没有机会进入城镇就业。改革开放后广大农村实行了家庭联产承包责任制，农业劳动生产率极大地提高，农村劳动力有了极大的富裕。农民从传统的狭隘农业走向城镇务工，拉开了农村城市化的序幕。
上个世纪80年代中期，国务院要求各级人民政府支持农民进入集镇经营工商业，并按规定可在小集镇落户，从制度上打破了城乡就业壁垒。我国乡镇企业和个体工商业迅速兴起和发展，有力地促进了城镇的发展。
国家还相继制定了一些加快城市化的政策，提出国营企业可以招用农民合同工，农民身份不变，户口粮食关系不转、轮换期满返回农村。农民工大批进入大中小城镇，形成了中国8000万的流动大军，城市群的人口布局发生了根本性的变化。
上个世纪90年代中期，国家颁布了《中华人民共和国劳动法》，规定了“劳动者享有平等就业和择业的权利，取得劳动报酬的权利，休息、休假的权利”，这一制度是以法律的形式赋予农民享有城镇居民一样的平等就业的权利。
新世纪初，党中央、国务院又进一步要求按照公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的原则，采取有效措施，全面做好农民进城务工就业管理和服务的各项工作。取消对农民进城务工就业的不合理限制，对农民工和城镇居民应一视同仁。这对于农民工进城、扩大非农就业、加速城乡人口流动、促进城市群发展，起到了决定性作用。
在户籍制度方面，解放初期，我国颁布的户籍制度的基本特点是，规定了公民应该以经常居住的地方登记为常住人口，并规定一个公民只能履行登记一个地方的常住户口，锁定了人口居住地。它规定公民由农村居民向城市或城镇迁居所要履行的各种手续，这就锁定了农村居民向城市居民流动的趋势。
改革开放以后，我国在户籍制度上有历史性的突破。规定了只要是在集镇上有固定住所、稳定的收入，在乡镇企业务工经商等的农民和亲属，允许在城镇落户。继这一政策之后，一些大中城市还设计了蓝印户口政策，鼓励外省市人口入住本市。
从上个世纪90年代以后，由于我国在经济体制的改革中，打破了原来城市居民实行统配的劳动就业制度，城镇居民与农村居民都将在市场经济制度下实行就业竞争。因此，我国进一步放宽了农民进城落户的各项政策。但是在北京、天津、上海等特大城市，还是对人口机械增长从严掌控。人口进城，扩大了县级市的建城区范围和建制镇的建城区范围，促进了小城镇的发展，为城市群发展起到了基础性作用。
在城镇保障方面，改革开放以前，我国实行的是非农人口的全面保障制度，虽然保障面比较宽，但保障的人群比较少，中国的广大农村基本上没有实行社会保障制度。改革开放以后，社会保障的范围已经从城镇扩展到农村，城镇居民实行的是城镇社会保障，农村居民主要实行的是农村社会保障，二者之间仍然有较大的差别。
为了建立健全的社会保障体系，为劳动力资源的合理配置和正常流动创造条件，地方政府已经制订了许多政策，但是在具体实施过程中，离土农民与城市居民的社会保障仍有差距，影响了城市化进程。同时，对城市群发展也有一定的影响。城市群发展需要就业与社会保障在一个区域内，一个城市内，一个城市群体内政策导向基本一致，这样才有利于人口合理地流动，形成按市场化配置劳动力的运作机制。
《国际金融报》 (2004年10月15日 第七版)
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