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银监会已经着手制定加快中国银行业监管建设、缩小与《核心原则》要求差距的中长期行动规划，计划在今后五年内，使中国银行业监管水平基本达到《核心原则》提出的各项要求。
实现这一目标计划分两步走：第一步，在2006年以前，建立有效银行业监管的重要基础，使各项监管措施有三分之二左右达到《核心原则》要求；第二步，在2009年以前，各项
法规制度及各项监管措施得到有效贯彻实施，基本上全面达到《核心原则》的各项要求。
今后五年我们主要应完成以下任务：建立高效的组织管理体系和合作有序的监管协调机制；建立结构完整、层次清晰的银行审慎监管法规体系；建立规范、公正、透明、高效的市场准入管理体系；建立持续、有效的现场检查体系和非现场监测体系；建立科学有效的风险评价、预警体系；建立及时有效的纠正与处置体系；建立畅通有效的跨境银行业监管机制；建立专业化、国际化人才的培养与激励机制；建立银行监管有效性的跟踪评价机制；促进建立有利于银行稳健发展的外部环境。
为学习和借鉴国际银行业监管的先进经验，提高我国银行监管的专业化和国际化水平，最近，银监会依据巴塞尔《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）进行了自我评估。
《核心原则》是巴塞尔银行监管委员会与非十国集团国家监管机构合作起草的用于指导和评价各国实施有效银行监管的国际性文件，发布于1997年9月，已经为国际银行界广泛认可。
下面，我就《核心原则》的形成背景和重要地位、基本内容、对各国银行监管体系建设的指导意义以及我国银行监管机构应采取的措施等方面谈些认识。
《核心原则》的背景和地位
《核心原则》是国际银行监管领域继1988年《巴塞尔资本协议》发布后又一部具有里程碑意义的重要文献。如果说世界各国在实施《新资本协议》问题上还有争议的话，在借鉴《核心原则》问题上则高度一致
银行业是高风险行业。同时，银行风险还具有强烈的传染性，一家机构的倒闭可能产生严重的多米诺骨牌效应，引发整个金融体系的危机。
随着金融国际化、全球化趋势的发展和科技的突飞猛进，金融市场快速发展，金融创新日新月异，金融竞争日益激烈，金融风险明显加大，金融危机此起彼伏。从墨西哥金融危机到亚洲金融风暴，从巴林银行倒闭到日本大和银行破产，金融危机的传染性、破坏性日趋严重。为此，各国金融监管当局都把加强银行监管作为其金融监管工作的重中之重。在这样的背景下，《核心原则》应运而生。
《核心原则》是国际银行监管领域继1988年《巴塞尔资本协议》发布后又一部具有里程碑意义的重要文献。如果说世界各国在实施《新资本协议》问题上还有争议的话，在借鉴《核心原则》问题上则高度一致。
《核心原则》是世界各国为共同防范金融风险而作出艰苦努力的结果。为促进在全球范围内建立稳健的监管标准，七国政府首脑在1996年6月里昂峰会后发表声明，呼吁巴塞尔委员会参与强化新兴市场国家监管标准的工作。
为此，在十国集团国家监管当局的协助下，巴塞尔委员会在1997年的丹佛峰会上推出了《核心原则》。
1997年10月，《核心原则》在国际货币基金组织和世界银行香港年会上得到国际金融界的认可，其所体现的准则获得了广泛的世界支持。为保证各国在实施《核心原则》过程中能客观、全面、准确地评估自身银行业监管体系，巴塞尔委员会又于1999年10月发布了《巴塞尔核心原则评估方法》，指导各国的自我评估工作。
《核心原则》的主要内容
从总体上看，25项原则可归纳为七个方面：有效银行监管的先决条件、发照和结构、审慎法规和要求、持续银行监管手段、信息要求、正式监管权力和跨境银行监管
《核心原则》共25项内容，细分为227条评估标准（包括169条必要标准和58条附加标准）。从总体上看，25项原则可归纳为七个方面：有效银行监管的先决条件、发照和结构、审慎法规和要求、持续银行监管手段、信息要求、正式监管权力和跨境银行监管。这七个方面的内容既相互联系又各有侧重，每一个部分都贯穿着风险监管的主线，具有丰富的内涵。
全面充分的先决条件是有效银行监管的必要前提。这些条件主要包括：稳健且可持续的宏观经济政策；完善的公共金融基础设施；有效的市场约束；高效率解决银行问题的程序和提供适当的系统性保护（或公共安全网）的机制。这些前提条件本身不属于银行监管者的职权范围，但不具备这些条件，或者这些条件恶化，都会影响或损害银行体系的安全与稳健。我们把这些条件称为有效银行监管的“大前提”。另外，还有“小前提”，它包括：明确的监管责任和目标框架；充足的监管资源；必要的银行法律框架；对诚信履职的监管者的法律保护；建立国内外监管机构之间的合作与信息交流体系等。这些前提，是我们做好银行监管工作的重要基础。
严格规范的市场准入程序与标准是有效银行监管的首要任务。《核心原则》特别强调，监管机构必须严格控制“银行”名称的使用范围；制定明确的准入标准并有效控制银行机构准入；严格审查银行向其他方面的大笔股权或控制权的转让；制定并审查银行大笔收购资产和投资的各项标准；确保新审批设立的银行有合理的股权安排、充足的财力、严密的内控制度以及具备专业知识、道德水准并善于审慎经营的管理人员。银行机构的业务活动必须与监管当局批准的范围相一致，否则，银行监管者有权吊销其执照。监管机构应建立清晰、客观的准入标准，这既有助于减少机构审批过程中潜在的行政干预，也有助于控制不稳定机构进入银行市场，以便更好地维护公众对银行的信心。
持续性监管是有效银行监管的核心。银行业务的特点决定了其随时都可能发生风险。因此，银行监管必须立足于防范风险，并且适应银行业务不断发展和风险不断变化的情况进行持续性监管。《核心原则》对此给予了充分的重视，花了约60%的篇幅，从不同层次、不同方面进行了深入的论述。《核心原则》要求银行监管机构必须严密关注银行面临的主要风险，如信用风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险等等；必须制定审慎的法规并保证其得到实施，以促进商业银行控制风险，其中包括资本充足率、贷款损失准备金、资产集中、流动性、风险管理和内部控制等方面的制度和管理要求；必须具备持续监管的手段等。
准确完整的信息是有效银行监管的基础。为帮助银行监管者进行有效的非现场检查，评估银行的总体状况，银行监管机构必须定期获取财务报表，并通过现场检查或外部审计对信息的准确性和依据的会计政策的合法性进行定期审核。如果银行故意提供虚假的信息蒙蔽或误导监管者，监管机构应对有关机构或个人采取惩罚措施。
正确行使监管者的权力是有效银行监管的保证。《核心原则》指出，银行监管者必须拥有必要的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求或当存款人的安全受到威胁时及时采取纠正措施。一般来讲，对有问题银行主要采取以下两个办法：第一个办法为“采取纠正措施”，即为保护存款人和债权人，防止问题扩散，监管者实施适当的干预并跟踪干预效果。第二个办法为“进入清算程序”，即在第一个措施无效时，监管者可以决定对不再具备存续能力的银行予以清盘，或者关闭不稳健的银行，以保持整个银行系统的稳定性。
加强国际监管协调是有效银行监管的重要手段。《核心原则》分别就如何加强国际监管协调、母国监管者责任和东道国监管者责任等问题作了明确。在这一方面，《核心原则》强调的一个中心议题是要求各国监管当局应当有能力实施全球性的并表监管，确保跨境银行安全经营。银行监管者必须对银行在世界各地的所有业务进行适当的监测并执行审慎监管原则，包括其外国分行、附属机构和合资机构。
《核心原则》的指导意义
《核心原则》为各国建立有效的银行监管体系提供了指导和借鉴，已成为有效银行监管的通行标准，为国际金融界评价银行监管体系的有效性提供了准绳
《核心原则》是巴塞尔银行监管委员会在总结西方发达国家近百年银行监管成功经验和该委员会过去20多年监管实践的基础上，对银行监管最佳做法的概括。《核心原则》为各国建立有效的银行监管体系提供了指导和借鉴，已成为有效银行监管的通行标准，为国际金融界评价银行监管体系的有效性提供了准绳。
首先，《核心原则》为银行监管者提出了清晰的监管思路。《核心原则》在阐述有效银行监管的整体前提条件后，在正文部分首先对监管主体作出规定，然后再对其行为作出规范。按照这样的线索，《核心原则》规定：监管当局应该有明确的法律授权，有足够的资源和专业能力；应通过准入监管，排除不符合条件的银行和个人；建立符合国际惯例的审慎规章；对银行实行有效的持续监管；要求银行提供符合国际会计准则的统计信息，并进行核实；对违规的银行和个人作出惩罚，必要时，让那些资不抵债的银行退出市场；加强跨境银行监管，等等。这些，为监管者勾勒出了一幅清晰的工作路线图。
其次，《核心原则》为商业银行了解监管当局的思路与方法，从而实施稳健经营，提供了重要借鉴。如果没有商业银行的理解和实施，如果《核心原则》的精神不能转化为商业银行的审慎经营行为，监管当局是无法单方面实现有效银行监管目标的。《核心原则》中有关审慎监管的内容，也是商业银行风险控制的核心内容。此外，监管当局的持续监管方法，也值得商业银行在进行内部审计时借鉴。因此可以说，《核心原则》及其评价方法对商业银行稳健经营具有重要的指导意义，并且理所当然应当引起各国商业银行的普遍关注。
第三，《核心原则》对各国政府提出了要求。《核心原则》列举的五个前提条件表明，没有良好的宏观经济政策和环境，以及市场约束等外部条件，仅仅靠银行监管，是不能维持银行体系的稳健经营的。因此，先进的银行监管文化，必须伴以良好的宏观政策环境和政府强有力的支持。
第四，《核心原则》为国际银行监管合作提供了框架和基础。《核心原则》的初衷就是为世界各国的银行监管工作提供统一的监管原则和良好的监管方法；其所遵循的基本原则就是防范金融风险，促进世界各国银行业的健康发展。《核心原则》所提出的基本方法，也正是各国银行业监管机构尤其是发展中国家的银行监管当局所急需补的课程。因此，无论是东道国监管当局还是母国监管当局以及国际金融机构，均可在《核心原则》中找到共同语言，因而也为进一步促进国际银行业的健康发展奠定了基础。
第五，《核心原则》推动了各国监管当局对其银行监管有效性进行自我评估。1998年以来，美国、印度、捷克、澳大利亚、法国、德国、日本、匈牙利等国都已对本国的银行监管有效性进行了评估。国际货币基金组织和世界银行也将《核心原则》评估作为衡量成员国银行业体系稳健程度的主要标准，将其纳入了“金融部门稳定性评估计划”（FSAP）之内。目前，有60多个国家加入了“金融部门稳定性评估计划”（FSAP），有40多个国家在该计划之下进行了《核心原则》自我评估。
目前，我国银行业的资产约占全部金融资产的90%以上，经济增长在很大程度上依赖于银行的稳健运行，也在很大程度上影响着银行体系的安全性。由于受计划经济及经济转轨过程的影响，加上银行风险管理和内部控制薄弱，以及银行监管的滞后，我国银行体系已经积聚了很大的风险。此外，在加入世界贸易组织后，我国的银行监管遇到前所未有的挑战，国际上实施有效银行监管核心原则、新资本协议和金融稳定评估的压力不断加大，对我国银行监管工作提出了更高的要求。2006年后，国内银行机构面临的外资银行竞争将日趋激烈，经济金融全球化的趋势将使我国银行业风险进一步加大，我国银行监管将面临更加复杂多变的局面。
从国际金融发展的历史看，各主要国家的银行业基本都是沿着发展、动荡、治理、再发展这一轨迹前行的。《核心原则》为国际银行业的稳健发展、减少震荡开出了很好的处方。因此，从可预期的较长一段时期来看，国际银行监管标准的一体化、规范化、审慎化、普及化是必然的趋势，各国银行监管当局均应对此作出反应。
提高中国银行监管有效性
评估是对《核心原则》的全面学习和借鉴，是对我国银行监管工作的一次全面梳理和检验，是对提高我国银行业监管水平的全面推动，是我国银行监管实践的一次有益创新，是确保我国金融稳定的一项重要战略举措
我国是巴塞尔委员会联络小组成员之一，积极参与了《核心原则》及其评估方法的起草工作。在评估方法于1999年10月正式发表后不久，当时负责银行监管的中国人民银行便于2000年启动了对我国银行业监管有效性的自我评估。这是一次尝试性的探索，也为下一步的评估工作积累了经验。
银监会成立后不到一个月，即抽调人员成立了《核心原则》自我评估小组，小组成员主要来自长期从事我国银行监管工作第一线的资深监管人员和专家，目的就是要通过全面总结我国多年来银行监管实践经验，综合反映我国银行业监管现状，系统分析我国银行业监管存在的差距和问题，促进建立良好的监管决策机制，为银监会的工作提供系统指导，推进我国银行监管尽快与国际最佳做法接轨，提高银行监管的有效性。
评估小组于2003年5月份正式启动，到2003年10月底完成了自我评估报告和行动方案。此次评估自始至终坚持客观公正、实事求是的原则，做到不走形式、不回避问题。评估小组按照巴塞尔委员会制定的《核心原则评估方法》，对照25项原则及227条标准，从是否制定了相关法律法规、法律法规是否得到执行、执行效果如何三个方面进行逐条评估。
评估小组分别于2003年11月21日和2004年6月29日，将有关评估结论和行动方案提交银监会国际咨询委员会第一次和第二次会议讨论，获得各委员的高度评价，认为这次评估坦诚、全面、深入和富有建设性，为推动有关部门达成共识、解决问题奠定了良好基础。
评估是对《核心原则》的全面学习和借鉴，是对我国银行监管工作的一次全面梳理和检验，是对提高我国银行业监管水平的全面推动，是我国银行监管实践的一次有益创新，是确保我国金融稳定的一项重要战略举措。从这次评估的结果来看，通过近几年银行监管体制的改革，我国银行业监管水平总体上有了较为明显的提高，监管方式方法不断完善，监管机制、体制不断创新，监管法律法规建设取得重大突破，国际监管合作进一步加强。但是对照《核心原则》的要求，我国银行业的监管在许多方面还处于“大体不符合”的档次，说明我国银行业监管离《核心原则》的要求还有较大的差距，主要表现在七个方面：
一是银行监管的有效性受内外部环境的制约较大。从外部环境看，评估小组认为我国宏观经济从总体上看稳定性和持续性在增强，但仍存在结构失衡等影响持续性发展的不确定因素，制约着对银行业的有效监管。从银行监管的内部环境来看，主要存在监管者责任不够明确、监管机构的独立性受到制约、银行监管法规框架存在缺陷、监管支持系统还较薄弱等问题。
二是在市场准入监管方面依然不够科学规范。主要是银行的市场准入监管还不够规范、高效和透明，现行法规规定的有关发照标准存在缺陷，没有制定明确的细则；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上抑制了商业银行的业务创新,也影响着银行监管有效性的提高。
三是审慎性法规的系统性和完整性不强。主要是还没有建立结构完整、层次清晰的监管法规体系，法规的制定、修改还不够及时；对商业银行资本风险、信用风险、市场风险、流动性风险、利率风险、操作风险的监管存在诸多缺陷；对商业银行内部控制机制不健全的问题尚没有提出一整套有效的办法，等等。
四是持续银行监管手段还需进一步完善。现场检查尚未实现制度化，缺乏计划性、连续性；非现场监测的风险识别、分析和预警功能较弱；现场检查与非现场监测的有机结合不够；对商业银行特别是国际活跃银行的并表监管能力不足。
五是监管信息的统一性、完整性、真实性和透明性方面尚需花大气力改进。在《金融企业会计制度》适用范围、信息的连续性和相关性、银行的监管信息系统建设、信息披露机制等方面都急需加以调整、改进。
六是监管者权威性不强，难以确保监管的公平与效率。目前，商业银行市场退出的法律、法规还不健全，由此导致监管机构对有问题银行处置不及时，成本高，也影响了监管的效率。在其他方面也存在着监管者权威不强的问题。
七是跨境银行监管的能力存在明显不足。主要是对商业银行境内外并表监管的能力严重不足；与一些东道国监管当局信息交流的范围和深度十分有限，等等。
这些问题的存在决定了我国银行监管体系建设任务的艰巨性。但我相信，通过坚持科学的态度，树立坚定的信心，建立良好的机制，开展扎实的工作，这种差距是完全可以尽快缩小的。
为完善我国的银行监管体系，提高中国银行业监管的有效性，推进银监会各项工作尽快与国际接轨，银监会已经着手制定加快中国银行业监管建设、缩小与《核心原则》要求差距的中长期行动规划，计划在今后五年内，使中国银行业监管水平基本达到《核心原则》提出的各项要求。实现这一目标计划分两步走：第一步，在2006年以前，建立有效银行业监管的重要基础，使各项监管措施有三分之二左右达到《核心原则》要求；第二步，在2009年以前，各项法规制度及各项监管措施得到有效贯彻实施，基本上全面达到《核心原则》的各项要求。
为提高我国银行业监管的有效性，实现上述中长期目标，今后五年我们主要应完成以下任务：建立高效的组织管理体系和合作有序的监管协调机制；建立结构完整、层次清晰的银行审慎监管法规体系；建立规范、公正、透明、高效的市场准入管理体系；建立持续、有效的现场检查体系和非现场监测体系；建立科学有效的风险评价、预警体系；建立及时有效的纠正与处置体系；建立畅通有效的跨境银行业监管机制；建立专业化、国际化人才的培养与激励机制；建立银行监管有效性的跟踪评价机制；促进建立有利于银行稳健发展的外部环境。
以上每项任务的完成都需要银行监管人员付出艰辛的劳动，需要多项政策的配套实施，我在这里只是对上述问题简要地点了个题。为了在实践中更好地落实《核心原则》，近期，银监会将分专题、陆续在《金融时报》等报刊上进行介绍。在这里，我也期待所有关心、支持、爱护中国银行业监管事业的各界同仁、朋友积极献计献策，把《核心原则》与我国银行监管实践有机地结合起来，共同推进我国金融事业的健康发展。
“风物长宜放眼量”。我相信，有党中央、国务院的正确领导，通过广大监管工作者的不懈努力，我国的银行监管工作一定会提高到一个崭新的水平。
巴塞尔银行监管委员会于1997年9月发布的《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》），是国际银行监管领域继1988年《巴塞尔资本协议》发布后又一部具有里程碑意义的重要文献，是在总结各国监管实践经验的基础上，对银行监管最佳做法的精辟概括，为各国建立有效的银行监管体系提供了指导和借鉴。
我国于2003年底颁布的《中华人民共和国银行业监督管理法》的大部分条款就直接借鉴了《核心原则》有关内容。对照《核心原则》进行自我评估，已成为各国发现和解决本国银行监管缺陷、提高银行监管有效性的重要途径，也是国际货币基金组织和世界银行评估各成员国金融体系稳健程度的重要方面。
为提高我国银行监管的有效性，推进我国银行监管与国际最佳做法接轨，2003年4月银监会成立伊始，就成立了跨部门自我评估小组，在国际金融专家的指导下，对照《核心原则》开展了自我评估。
评估小组在全面总结我国多年银行监管实践、揭示我国银行监管体系实际差距的基础上，提出了缩短和消除这些差距的行动方案，并进一步制定了提高我国银行监管有效性的中长期规划。
《国际金融报》 (2004年10月13日 第四版)
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