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尽管距2004财政年度结束还有一个季度，但财政部官员表示，“今年中央财政预算收入出现较大超收已成定局”；至于超收收入的具体数额，要到财政年度终了才能最终确定，但今年“数额可能会很大”。通常，当谈及财政超收问题，财政部官员常常出言保守且谨慎。但对于《财经时报》的提问，上述回答显然态度乐观并且肯定。2003年中央财政收入增长14．9％，比预算超收1383．93亿元（含新增出口退税838．59亿元）；今年上半年，中央财政收入增长32．9％，而年初中央财政预计全年的预算收入增长仅为7％。“超收收入”将如何
安排？这位官员表示“目前正在研究”。按照《预算法》的规定，超收收入主要用于削减赤字和追加支出。但近年来，超收收入全部用于追加支出，主要用在一些安排预算资金不足的支出项目。比如2003年，社会保障补助支出完成预算的375．9％，达到144．4亿元，主要是执行中用超收收入补充全国社保基金。财政部官员表示，目前还没有削减赤字的计划；但关于追加预算支出问题，要考虑宏观调控的目标。“财政支出不能和宏观调控逆调节”。按经济学原理，在经济过热、通货膨胀迹象明显时，财政需要紧缩支出。财政部国库司官员介绍，按惯例，增加财政支出，一般要到11月才做出安排，并主要在12月支付。专家认为，在如此短的时间内，如果财政支出增加较快，对宏观经济尤其是物价的影响不可忽视，也不利于货币市场稳定和中央银行执行适度从紧的货币政策。中央财政资金存在中央银行账户上，如果中央银行没有将其运用于再贷款或公开市场操作，会相应减少基础货币和货币供应量，促使货币市场利率提高，对国民经济产生紧缩效应。如果财政追加预算支出，在一个月内国库存款余额减少，出现几千亿元的变动，基础货币和货币供应量会随之增加，这对中央银行的货币政策操作非常不利，将增加中央银行执行货币政策的难度。财政超收收入过大，也引起了全国人大的关注。按现有法律，超收收入的安排使用，不需要人大常委会的审查和批准，政府只需向其报告即可，也就是政府对超收收入有较大的“自由裁量权”。据来自全国人大的消息，正在修订的《预算法》中，将有望对政府的这一“自由裁量权”做出限制，即追加支出必须要经过人大的审查批准。超收除了用于削减赤字和追加支出，还有一种可能，是将其转入下一年度预算。如果结转下一财政年度支出，今年的这笔财政超收就必将经过人大的审查和批准。继续“做大蛋糕”虽然2004年财政收入增长幅度非常大，以致财政部面临“花钱的难题”，但2005年的财政预算将继续“做大财政收入蛋糕”。财政部副部长肖捷表示，这也是今后一个时期财政工作的重点。目前，中国财政收入占ＧＤＰ的比重，已从1994年实行分税制时的11．2％上升到2003年的18．6％。财政部预算司巡视员王卫星认为，中央政府承担着宏观调控、缩小地区差异、保持经济增长与稳定、化解公共风险的职能，所以需要有一个强大的中央财政作后盾。财政部长金人庆提出，要将“做大经济和财政收入蛋糕”作为财政工作的首要任务，并以此为基础推进“三项改革”，即：税制改革、农村税费改革和预算管理制度改革；完善“四项制度”，即：收入分配制度、社会保障制度、义务教育制度和公共卫生制度。显然，“三项改革”和“四项制度”涉及到利益调整、权力约束和财政支出增长的压力，只有建立稳定增长的财政收入机制，做大财政收入“蛋糕“，才能化解改革中出现的矛盾。按照财政部的计划，在本届政府任期内，争取财政收入平均每年增长10％以上，年均增长2000亿元以上。依靠非税收入近几年，中国财政收入的增长，主要是通过完善税制、加强征管、清理税收优惠等手段达到的，加强征管从而增加收入的潜力正在逐步缩小。因此，2005年的财政预算收入增长途径，势必做出较大的调整。肖捷表示，除了继续加强征管，将“通过挖掘政府非税收入潜力，促进财政收入稳定快速增长”；将逐步用非税收入概念取代预算外资金，深化非税收入“收支两条线”管理改革。非税收入是指政府在税收、债务收入以外取得的财政资金，是政府收入的重要组成部分。包括行政事业性收费、政府性基金、国有资产（资源）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。财政部要求，对于非税收入，有条件纳入预算管理的要全额缴入国库，对继续保留的要按照“收支两条线管理”；要取消各级政府越权设立的收费项目和基金，一些具有经营性质的非税收入要转为经营性收入，依法纳税；将政府非税收入分步纳入财政预算，通过编制综合财政预算，统筹安排政府税收与非税收入；对政府性基金实行规范的预算管理，将逐步改变其专款专用的封闭式管理方式，将其收支全部纳入部门预算，进行统筹管理。消除结余资金 从编制预算入手国家审计署在审计2003年中央预算执行情况时，已经指出存在中央部门结余资金问题；全国人大也一再要求提高财政收支预算的准确性
“中央部门结余资金数额过大，已经成了当前预算管理的突出问题。”财政部副部长楼继伟表示，为减少部门预算资金结余，“要切实提高预算编制的准确性”；预算编制不准确，在收入环节造成大量超收，在支出环节则表现为大量预算结余资金。国家审计署在审计2003年中央预算执行情况时，已经指出存在中央部门结余资金问题；全国人大也一再要求提高财政收支预算的准确性。对于财政预算收支预测准确性不高的原因，肖捷分析认为，主观原因是不敢预测得太满，客观原因是影响收支的因素太多，很难做出分析和判断。目前，要随时跟踪和关注经济和财政运行的变化，不断对预测结果做出修正。为解决结余资金问题，财政部在2005年部门预算编制表格中，增加了财政结余资金情况表，以反映部门历年结余资金、基本支出和项目支出的结余情况。截至2002年底，结余资金主要是未完工项目支出结余，中央部门项目支出结余占累计结余资金总额的80％以上。财政部要求，2005年财政预算支出中，对于未完工项目所需资金，首先要用该项目结余资金抵顶，仍有不足部分，预算另行安排；不能一方面要求增加项目预算，而另一方面项目却有大量的结余资金。对于新增项目支出需求，也首先使用已完工的净结余资金安排。据财政部统计，结余资金主要体现在基建、教育、科学等横向分派资金支出中。这类资金的一个特点，是其支出都存在着主管部门的“二次分派”，导致这些资金在下达时间上比其他财政资金迟缓，从而产生资金结余。财政部要求，有预算分派权的部门，应按照编制部门预算的要求，严格执行国务院规定的年初预算下达比例，按照财政部统一规定的预算编报时间，将所管理的预算指标，落实到具体的项目和使用单位，确保预算及时下达，提高年初预算到位率。为使中央部门预算编制准确完整，在总的预算周期不变的情况下，财政部将尽量提前预算控制数的下达时间，相应延长编制时间。1999年以前，各中央部门编制预算一般从11月开始，预算编制的时间只有两个月；2000年提前到9月，2001年提前到7月，2004年部门预算编制时间提前到5月，编制时间已延长到8个月。此外，全国人大预算工作委员会去年提出，要求报送部门决算，今年又提出这一要求，财政部及各部门已经开始做准备工作，争取明年向全国人大常委会报送部门决算。根据全国人大常委会和国务院的要求，审计署今年对国务院24个部门2003年度决算（草案）进行了审签。从审计情况看，存在部门决算编报不真实、不规范的问题，主要是少报收入和结余、虚列支出、漏汇少汇部分资金等，涉及金额40．54亿元。
作者：王长勇
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