20世纪90年代以来，我国在国有银行的改革方面作了巨大努力，先后出台了一系列政策措施。然而，一个不可否认的事实是，与整个经济体制改革相比，国有银行的改革进程是非常有限的。目前，国有银行服务水平落后，竞争力低下，很不适应国民经济发展和金融市场开放的需要。这突出表现在以下几个方面：

    第一， 在资产质量方面，不良贷款比率居高不下，状况令人堪忧。 来自央行的数据显示，截至2003年9月末，四大国有商业银行按五级分类的不良贷款比例为21.4%，不良贷款余额高达1.98万亿元。近年来，国家在降低不良资产方面下不少工夫，如制定严格的信贷管理制度，要求信贷业务程序化，实行贷款责任终身追究制，等等，并且收到一定成效，如仅从2003年来看，不良贷款率就降低4个百分点。然而仔细分析，水分不少。因为降低不良贷款比率是政府下达了硬性指标的，为了对付政府检查，有些银行或扩大贷款规模，或增加长期贷款数额，即通过扩大分母，来降低不良贷款比率；也有的银行通过票据贴现空转来增加贷款规模，以使分母变大，分子相对变小，等等。

    第二， 在资本金方面，与巴塞尔资本协议的要求相去甚远。对商业银行来说，充足的资本金是维护客户信心的必要前提，也是化解金融风险和承受信贷损失的基本条件，因此巴塞尔协议对此规定了8%的警戒线。统计显示,到2003年年底,包括政策性银行在内,中国所有银行类金融机构的平均资本充足率为6.3%左右，至于四大国有银行，平均资本充足率仅为5%左右，达到巴塞尔协议标准的仅有中国银行一家。

    第三， 在盈利能力方面，与国外银行差距很大。首先，国有独资商业银行的资本收益率普遍很低，只有5％左右，而且还有下降的趋势，与英国银行业平均26％、美国银行业平均20％的收益率相距甚远，即使与新加坡15％的水平相比，也相形见绌。股份制银行的盈利能力相对较强，2000年我国5家进入世界1000大银行的股份制商业银行平均资本收益率为11％，但与国外银行比也有不小的差距。

    国有银行何以在上述几个方面暴露出如此严重的问题？笔者认为，最主要的无非两条：一是职能的错位，二是所有权的缺位。

    首先，在银行职能的定位上，一直以来，没有把国有银行作为金融中介的职能和国家的公共管理职能分开。作为前者，强调的是“竞争性”、“盈利性”，作为后者，强调的则是“公共性”。由于常常以后者代替前者，甚至为了后者牺牲前者，国有银行实际上成了政府进行宏观调控的工具，成了政府的第二财政。不是市场资金供求和银行的效益决定银行资金的投放，而是经济增长速度、结构平衡、国有企业改革乃至社会安定团结的需要决定银行资金的投放。作为其代价，必然是银行改革的滞后和几万亿元（已剥离的和未剥离的）银行不良贷款的堆积。

    其次，国有银行所有权缺位，没有一个真正对国有资产负责的持股主体。其后果就是：虽然很多政府部门插手国有银行的业务，但没有任何部门对其成本收益感兴趣，更没有哪一级政府对其盈亏负责任；银行管理者虽掌握着庞大的金融资源，但由于经营状况与其自身利益没有直接关联，使其缺乏追求盈利的动机，普遍陷入“无过则为功”的窘境；更有甚者，使管理层极易出现“内部人控制”现象，许多管理者利用所掌握的权利，损公肥私、监守自盗，以求得私利，这也是为什么国有银行成为经济犯罪高发领域的重要原因之一。

    以上两条理由，若作进一步分析，又可归结为国有银行的产权不清。因为，正是由于产权不清，才使得政府可以不受约束地将国有银行作为自己的“钱袋子”，从而将其金融中介的职能和国家的公共管理职能混同起来；也正是由于产权不清，导致所有者缺位，才使得国有银行的公司治理结构出现重大缺陷，造成其在市场竞争中的低效率。

    显然，下一步摆在国有银行的首要任务是进行产权改革，这是一道绕不过去的坎。近20年来金融体制改革的历程表明，不彻底进行产权改革，无论采取什么别的措施，都跳不出旧体制的框框。国内股份制银行的经验也表明，仅仅建立国有银行的公司化治理结构，从形式上形成一种制衡的权力安排并不困难，真正困难的是产权改革，是引进战略投资者，是建立依托多元投资主体的股份制治理结构。由此可见，国有银行产权改革的目标，就是把国有银行办成“产权明晰、政银分开”的、具有规范的公司化治理结构的现代金融企业。鉴于中国目前的国情，实现这一目标宜采取以下步骤：

    第一阶段，国有银行仍由国家控股，但应允许非国有资本进入，以弱化其公共管理的职能，强化其金融中介的职能。在银行为国家独资所有的情况下，作为政府的“第二财政”，必然无限突出其公共管理的职能，忽视其作为金融中介的职能。如果在国家控股的前提下，允许民间资本、外国资本进入，情况则会逐步改观。

    第二阶段，国有银行中的国有股逐渐退出，规范的公司化治理结构开始形成。非国有资本的进入，虽然有助于改善国有银行的产权结构，但在国家绝对控股的情况下，不可能对根本转换银行的经营机制和形成规范的公司化治理结构产生实质性影响。因此，国有银行中的国有股应逐渐退出，以给非国有资本留下更大的运作空间，只有当民营股、外资股在国有银行股权结构中达到一定比重时，才足以形成对国有股的牵制力，进而形成有效的公司治理结构。