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要政企分开，从根本上讲，是应该把作为政治实体的国家跟作为经济实体的国家分开
黄范章
近日，经济学界爆发了一场所谓的“郎顾之争”，其反映出的种种问题发人深思。国有企业在收购和兼并中定价问题十分复杂加以如有内外勾结， 先把企业搞垮再来所谓“评
估”情况就更加复杂。在从计划经济向社会主义市场经济转轨的改革期间在政企分而未断的期间要完全杜绝上述种种弊病几乎不可能。我们不应为此而停止改革不应把小孩跟脏水一道泼出去。应该承认，改革是需要成本的，但愿这种成本尽量少付些。这就要求我们深切认识深化改革的必要性与迫切性。
政企难分是产权不明晰的内在根源
尽管我国国企改革的方向——建立现代化企业制度——已明确了，尽管1994年以来已有2500多家国有大中型企业进行了现代企业制度试点，中央和地方的许多工业部门也改为公司或集团公司，但有的企业虽建成了董事会、监事会，却形同虚设，而有效的法人治理结构难以确立。国企改革的难度极大，尤其是国有大中型企业的改革更是一场脱胎换骨的攻坚战。但难点究竟在哪里？人们长期认为问题出在“产权不明晰”上，我认为，关键还在于政企未分开，政企难分导致产权不明晰，导致“内部人控制”。成立国有资产管理委员会之后，情况有所改善，但大多数企业尚不具有人事决策、投资决策的权力，难以实现“自主经营、自负盈亏、自我扩张、自我约束”的机制。要建成规范的现代企业制度，成为社会主义市场经济所要求的以公有制为依托的微观基础，还须进一步在政企分开上面下功夫，还须致力于政府的职能的转变，特别是在所有制改革中的职能；不是按一般市场经济（如西方）的要求，而是按社会主义市场经济的要求来完善政府的作用与职能。
必须把作为政治实体的国家与作为经济实体的国家分开
长期以来，我国国企中的“政企不分”、“政企难分”以及“政资不分”，其根源何在？我国作为社会主义国家的“国家”，跟西方国家的“国家”不同。西方国家的“国家”长期以来只是政治实体掌管国防外交社会安全以及提供公共产品及服务而经济实体则掌握在私人手中实行私有制经济。而社会主义国家的“国家”按传统政治经济学的说法 则除了是政治实体外 还是经济实体不仅掌有土地及一切自然资源 而且掌有全部企业公有制一统天下。作为经济实体的国家其基本职能是作为经济资源和资产的所有者跟作为政治实体的国家政府的经济职能如宏观调控提供公共产品与服务等不同。我国是社会主义国家，建国以来国家既是作为政治实体，也是经济实体，国有制一统天下。我国的国有制实际是政府所有制。作为政治实体的国家（其形式是各级政府）和作为经济实体的国家结合一道，乃是我国国有企业的“政企不分”、“政企难分”的根源所在。要政企分开，从根本上讲，是应该把作为政治实体的国家跟作为经济实体的国家分开。
将作为经济实体跟作为政治实体的国家分开，决不是要否定或切除国家作为经济实体的职能，否则，便是全盘私有化，那也就不成其社会主义市场经济。
作为政治实体的国家，其组织形式是各级政府，政府在市场经济中的职能主要是维护公平交易的市场秩序，创立经济稳定、持续增长的宏观环境，提供市场经济难以提供的公共产品与服务的经济职能。作为经济实体的国家，承担着国有资本经营的职能，凡属经营性的国有企业（生产性与服务性）均应属于作为经济实体的国家管辖之内，它的职责是负责国有经济的战略性、结构性调整，国有企业的战略性重组和按照经营性原则经营国有资产。至于这类经营性国企将建立何种管理及营运系统，有待进一步探索。我在上世纪80年代曾在国外学习、考察、工作一段时期，对金融中介机构中的机构投资者ＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＩｎｖｅｓｔｏｒｓ的职能与作用获深刻印象，回国后在《股份制——社会主义全民所有制的好形式》一文（《经济研究》1989年第4期）中，除了主张对国有企业实行股份制改造外，还提出了一个由国有资产管理委员会——国有资本经营公司（及国有投资公司）——国有企业的三层次管理、营运框架，以期缔造出“生产者主权”、“投资者主权”和“消费者主权”等机制，以确保全民所有制在各主要经济过程中得到贯彻与实现。我当时突出国有资产经营公司或国家投资公司等国有金融中介机构的作用，一是为了增强国有资产的流动性，二是主要为了在政府（或代理机构）与国企之间设立一道“隔火墙”以确保“政企分开”。90年代中期我高兴地看到上海、深圳两地根据自身实践经验，独自创立了上述“三层次”国有资产管理及营运系统，并付之实施，使我对“政企不分”、“政企难分”这一难题的解决更具信心。但要使国企建成“产权明晰、政企分开”的现代企业制度，亟须政府职能及其机制的改革与国企的深入改革互动。
要把作为经济实体跟作为政治实体的国家分开要改进对国有资产的管理就应该分清两类性质不同的国有企业一是提供公共产品与服务的国有企业应属各级政府所有；另一是经营性或竞争性国有企业 应属全国或全社会所有由全国人大授权来管理，面向全国统一市场。这两类性质不同的国有企业 营运原则不同应属不同管理系统。现在二者都属于国有资产管理委员会统一管理一不利于完善国企的公司治理结构二不利于处理中央、地方政府所有企业之间关系。我在上面提到的1989年文章中曾提出经营性竞争性国有企业可通过建立上述“三层次”国有资产管里及营运体系由“人大”常委会专门委员会管辖现在认为也可借鉴税制改革分设国税局、地税局的模式改善国有资产管理体制。
必须澄清两种片面认识
为了认清、处理两种不同性质的国有企业 还须澄清两种片面认识。
一是有人认为既然中央明确必须控制四大行业和领域就应对它们实行国家政府垄断即使实行投资主体多元化也须“一股独大”以确保国家控制。这种认识是错误的。在上述四大行业和领域中需要由国家垄断的国有企业是极少数多数国企将多实行国家控股制。股权分散和资本集中是同一经济过程的两个方面股权愈分散国家便可用更小比例的控股而控制更多的社会资本。这不是削弱而是壮大国有经济的力量。以航空业为例在这一属于国家经济命脉的行业里已由几家国有航空集团公司所垄断国有航空公司完全可以股份化成为国家控股公司不仅如此还可允许成立民营航空公司来和国营航空公司竞争。只要因家掌握了机场、航空调度、安全检查等要害部门就确保了国家对这一经济命脉的控制。 况且外国航空公司早已进入中国我们更没有理由拒绝民营企业进入。
二是有人认为为了调整国有经济布局 除了国家必须控制的四大行业和领域外 国有企业都该一律退出特别是一律退出竞争性行业都“一卖了之”。这认识也是片面的。 我国之所以调整布局主要因为国有经济底子薄、摊子大必须调整布局以集中力量投向需要加强国家控制力的地方去决不是国有企业不可以或不应该涉足竞争性行业和领域关键是竞争性领域中的国企是否真正实现“政企分开”是否真正有活力是否真正具有进行公平竞争的能力。事实上这领域内也有不少通过改制获得成功的国有企业。不仅如此如果一旦某些行业被私人大企业或外贸企业所垄断还需要有国有企业打进去以平抑垄断 促进竞争。
政企分开过渡时间拉得过长将加剧官商勾结
政企分开难度极大，需要时间，但过渡时间不宜拉得过长，否则“内部人控制”、企业高层人士与官员相互勾结，贪污受贿之风会愈演愈烈。手头就有近日报载的数例。例一，今年7月7日出版的《财经》披露，广东南海市华光公司老总冯明昌骗贷74亿元，就是由该市少数中高级官员与冯勾结，借“华光”外壳从银行骗贷得手；例二，今年7月5日《经济日报》披露河南长葛市发电厂厂长梁佰岭在高管人员合作下，通过暗箱操作，以1500万元买下价值1．2亿元的国有企业。这是“内部人控制”的“杰作”。另据报道，在国企领域内，“管理层买断”（ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＢｕｙｏｕｔ或ＭＢＯ）的做法很时髦，不少地方政府鼓励ＭＢＯ，象征性地将账面亏损的国企廉价地卖给或送给原管理层，其间不少是企业管理层与政府某些官员合谋，以产权改革的名义，将国企白送给管理层，然后合伙分赃。这帮相互勾结发财的人，可谓新出现的“新官僚资本家”或“权贵资本家”。他们的危害性，不仅在于他们把巨额国有资产化为私产，还在于：他们当初是改革的促进派，拥护搞市场经济，但现在他们利用“政企分而不断”的情况成为“既得利益者”，完成“政企分开”有损他们的既得利益，他们会成为深化改革的阻力。这是值得我们十分警惕的。
除了国企之外，随着社会主义市场经济的发展，已出现多种公有制形式，如企业职工持股，这是很适合中小企业实行的一种公有制形式。我还特别强调机构投资者中的社会保障基金、共同基金、投资基金、保险公司等，它们将会愈来愈多地投资于国有企业，随着我国社会主义从初级阶段进入高级阶段它们将会成为国企的主要投资者。这种新型公有制形式基金所有制或社会所有制将成为比国有制更为重要的公有制形式。海外有的学者曾把我这套观点称之为“基金社会主义”ＦｕｎｄＳｏｃｉａｌｉｓｍ或“金融社会主义”ＦｉｎａｎｃｉａｌＳｏｃｉａｌｉｓｍ。此外，我想还会有更多的公有制形式出现，而且随着民营经济发展还会有多种公私参和的混合所有制企业出现。
总之，中国国企改革的深化，政企要分开，迫切要求政府职能的改革与之互动。我希望，也相信，国企深化改革和政府改革将成为“十一五”改革的重要课题。尽管中国国企改革难度大，成本高，我们毕竟成功地走了一大半路程，胜利曙光已出现在前头。
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