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土地信息披露制度诸多漏洞


http://finance.sina.com.cn 2004年09月27日 09:43 财经时报

  针对参与宏观调控以及防止低水平重复建设等问题,进一步完善土地统计和信息披露制度,仍是一个当务之急。

  所谓“土地统计”,是国家对土地的数量、质量、分布、利用和权属状况进行调查、汇总、分析并提供统计资料的工作,也是国家统计制度的一个重要组成部分。

  目前,中国的土地统计制度已初步建立。如《土地管理法》第二十九条和《土地管理法实施条例》第十一条,都对“国家建立土地统计制度”做了相关规定;原国家土地管理局、国家统计局1987年起合作建立了《土地统计报表制度》;国土资源部亦在2003年初步建立了《土地市场动态监测制度》。

  信息披露重与轻

  当前土地统计制度中存在的主要问题,主要产生于以下几个方面:

  ——重资源,轻资产。受长期以来计划经济的影响,中国现行的土地统计制度着重于对土地资源的统计,而缺少对土地市场信息的统计。

  例如,原土地统计报表制度中,有《土地利用现状分类面积》和《耕地面积变化情况》等统计表,却没有《土地市场信息》或《土地开发和地价信息》等统计表。后一类土地信息的统计工作目前由国土部有关部门独立操作,与国家统计局缺少沟通,较不规范。这给土地市场的监测以及宏观调控带来了很大的难度。

  ——重收集,轻分析。国土部建立的《土地市场动态监测制度》,就土地供应、市场交易、地价等指标的数据收集工作作出了详细规定,有比较规范的统计表,并进行了相关培训。但对收集上报统计数据仍缺乏深入分析,尚未形成分析制度、预警体系以及信息披露制度。

  另外,原土地统计报表制度中,存在“重硬件,轻软件”的倾向,即往往过分看重技术手段而轻视软科学如经济学分析手段。

  在迄今土地调查中,中国已较多应用诸如卫星遥感技术、GIS等较先进的科技手段,这方面的投入也很大,但软件不配套,调查人员素质跟不上,后期数据处理分析不够深入等,极大地阻碍了土地信息的有效利用。

  ——重报表,轻抽样。原《土地统计报表制度》和先行的《土地市场动态监测制度》,都属于统计数据收集中的“报表制度”,即由上面统一制订规范的报表,下面一级级上报,再汇总。这种报表制度比较规范,收集数据具有全面性、长期性、连续性等优点;但缺乏灵活性和适应性。如当前的宏观经济过热、是否存在重复建设等问题,都很难从报表中直接获得数据。

  ——重统计,轻披露。信息披露是政府职能的重要方面,对于提高政府的管理效率及鼓励社会参与、公共参与等,有重要意义。而目前对于何种土地信息应该披露以及怎样披露等,都未形成规范的制度。

  重视抽样调查和典型调查

  欲求完善中国的土地统计及信息披露制度,防止低水平重复建设,当前需要从多个方面加强政策研究和设计。

  首先,要加强土地市场数据的收集和分析。这包括土地供应、土地开发利用、房地产市场土地供应、土地价格、土地市场运行宏观形势等。

  其次,重视抽样调查和典型调查。例如,进行重点省市、典型地区的实地考察和样点城市的抽样调查,以获得无法通过土地统计报表获得的一手数据,并总结各地的经验和教训,对实际情况和存在问题进行深度的把握。实证研究和定量化分析,往往也需在这一基础上进行,这有利于验证理论分析的结论,为政府决策提供扎实的研究基础。

  第三,应重视对宏观经济、房地产市场、土地市场之间关系的定量化研究,在理论和实证两方面对土地市场与宏观经济的关系做出客观的判断。

  关于土地市场与国民经济协调发展指标体系,包括土地市场与房地产市场协调发展,如房地产投资/土地供应量、房地产建设/土地供应量、商品房空置/土地供应量、地价指数/房价指数等;土地市场与金融协调发展,如土地信贷/房地产信贷总额比例、土地信贷/信贷总额比例、土地供应量/货币供应量等;土地市场与宏观经济协调发展,如GDP/土地供应量、各产业增加值/土地供应量、地价总额/GDP、地价指数/物价指数、地价指数/GDP指数等。

  建立完善预警系统

  第四,鉴于土地在宏观经济运行中的基础性地位,有必要建立土地市场的预警系统和快速反应机制,以防止经济出现过热和随之而来的急剧收缩。

  例如,以土地市场监测系统为基础,建立土地市场预警系统,通过正确分析土地市场运行态势并预测其发展趋势,判断各产业过热或偏冷的程度,进行市场预警,为宏观管理部门实行适时适度的调控提供参考。其中编制“国土指数”(即“中国土地市场景气指数”)是在完善的理论基础上,利用科学的方法编制的用于分析土地市场运行,测度土地市场与宏观经济关系的综合指数。

  第五,建立土地信息披露制度。这是实现土地市场公平竞争,提高土地资源的配置效率、鼓励公共参与、制止“暗箱操作”等的有效途径。

  WTO的透明度原则,也要求各成员有效披露有关信息,包括政策、法律法规和统计信息。针对中国现状,应予披露的土地信息主要包括以下方面:有关土地政策、法规;土地利用总体规划、城市规划;划拨、出让土地信息;征用土地数量、存量土地数量;土地市场交易信息和地价指数等。

  (作者单位:中国人民大学土地管理系 中国建设银行)






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