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权威报告郭励弘
“十五”以来，从政治层面到经济层面，都为民营经济和民间资本提供了越来越宽松的宏观环境。寸草报春晖，无论东部地区还是中西部地区，民间投资城市基础服务已经形成潮流，而且有日益汹涌之势。
有限政府的作为：
浙江以民间资本为主
浙江省发挥民间投资优势，走出了一条主要通过市场机制建设城市的路子，走在全国前列。在政府投入较少的情况下，一座座现代化的城市、一个个崭新的小城镇在崛起。在这样一个雄浑的背景之下，2003年在慈溪奠基的杭州湾跨海大桥成为一个标志性的建筑；它不仅是世界上最长（全长36公里）的跨海大桥，也不仅是国内投资最高（118亿元）的大桥，而且是第一个由民间资本控股的国家重点工程。
浙江省为民间投资基础服务提供了很多教益。
1、从工业推动、商贸带动到产业化投资
浙江省依靠农民走农村工业化的道路，也同时推动了很多小城镇的兴起，中国第一座农民城市——苍南龙港镇的脱颖而出，就是一个很好的例证。这个小渔村在十几年的时间里，一方面发展出一大批民营工业企业，另一方面依靠民间投入建起了15万人的新城。
浙江民间投资通过商贸带动城市化，在全国具有典型性。义乌、柯桥等城镇的迅速扩展，都是与当地集贸市场规模日益扩大，组织形式、交易手段、市场功能日益创新，从量的扩张到质的提高分不开的。
无论工业推动还是商贸带动，民间投资基础领域还只能算作是初级形态，是农民和民营企业为了解决自身需求而进行的必然的、被动的投资活动。待到民间资本壮大到一定程度，就出现了规模化、专业化、产业化地投资于城市基础设施的高级形态，不管其初衷是出于资本增值目的还是出于广告效应、公益光彩等其他考虑，总之已经进入到自由的、主动的投资阶段。
浙江省有堪称雄厚的民间资本，浙江人有“宁为鸡口不为牛后”的老板心态和不局限一隅的宽阔目光。只要假以时日，以创业精神造就了欧洲新一代华侨的浙江人，将会在全国的城市建设中大放异彩。事实上，东阳的广厦集团就以“造城运动”为己任，从单一的土建承包向市政、水电、路桥发展，向医疗、旅游、教育领域进军，不仅正在“造”余杭的天都城（占地6579亩），而且还西进重庆“造”广厦城（占地1050亩）。
2、政府主导，市场运作
浙江省因势利导，提出“政府主导，市场运作”的方针，一方面放宽准入限制，另一方面为民间资本投入基础设施产业创造了较为宽松的体制和政策环境。不要小看了这个八字方针，各级政府中有许多就是删掉了中间那个逗号，结果政府与民间资本的关系面目全非，变成了“政府圈钱，为我所用”。
政府依循市场经济规则去主导，一是表现为政府资金搭台，民间资本唱戏。政府不是不出钱，而是相信民间投资的效率效益更高，因此把工程项目交给民间资本去运作。以杭州湾跨海大桥为例，宁波交通投资公司等几家政府的企业占股49．74％，宋城集团等17家民营企业占股50．26％，政府真的再也出不起0．5个百分点的资本金了吗？显然不是，而是希望以民间资本为主唱好这台大戏。宁波交通投资公司在甬金高速公路宁波段2．3亿美元的总投资中，以10％的股份吸引其他90％资金入股；在宁波绕城高速公路36亿元总投资中，以20％的股份引入其他80％股份。正因为政府在城建投资中早就形成了这样的模式，所以在国家级的大型工程上也没有更多争议。
二是表现为政府为政策变更付费，信守对民间资本的承诺。例如，宁波市的大一西坞高速公路是政府与民间共同投资，为了充分发挥北仑港的作用，政府决定减免集装箱在大西高速的通行费，但是民营投资方则提出没有理由为政府行为买单；市政府认为民营投资方的意见充分合理，决定自己掏钱为减免的通行费付账，第一年掏了800万元，第二年还将掏出1000万元。政府遵守信用，避免因政策变更而导致民间资本受损，这在转轨时期的中国是极为难得的。
强势政府的作为：
上海民间资本的后发之势
同样是东部沿海地区，由于体制背景不同，上海市对民间投资基础设施采取的基本方针与浙江省迥异。浙江许多城市更接近于有限政府，基础服务中的政府资本原本就薄弱，因而鼓励以民间资本为主进行城建投资。上海是强势政府，国资国企实力雄厚，因而基础投资以政府资本为主力，以民间资本为偏师。民间资本的投资在浙江多以Ｂ（Ｂｕｉｌｄ）打头，在上海则多以Ｔ（Ｔｒａｎｓｆｅｒ）打头。
上海市的城建投融资演进大致走过三个阶段：第一步是以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模；第二步是以土地批租为重点，挖掘资源性资金；第三步是以资产运作为重点，扩大社会融资。以ＴＯＴ方式向民间资本（含外资）出让已建成的基础设施的经营权，发端于第二步和第三步之间。
1994年初，由作为城建资金筹措主体的上海城投出面，将延安东路隧道50％的股权转让给了中信泰富，这是ＴＯＴ的首次实施。至2002年，上海有偿转让经营权的城市基础设施，包括8条高速公路、4条越江隧道、市内高架路、三座黄浦江桥、大场水厂等。转让的对象，不管是国外的战略投资者还是香港上市的红筹公司，都是境外资本。
2002年3月，上海市把沪杭高速公路上海段99．35％的股权以32．07亿元人民币全部转让给福禧公司，这是对国内民间资本的首次转让。通过此次转让，福禧公司享有30年的运营权，包括加油站、服务区、广告和通行费及边际延伸收益的经营权，并负责4车道改6车道的扩建工程。
2000年，上海开始对一些重大的基础设施项目实行社会公开招标，新一桥三隧中的外环线隧道和复兴路隧道被民营企业爱建信揽得，这是民间资本首次以Ｂ打头进入基础设施建设。由于浦江桥隧不可收费，政府为吸引民间投资者进场，每年将为他们提供投资总额9．8％左右的固定补贴。2002年，中国最大规模的污水处理厂——日处理量170万吨的上海竹园第一污水处理厂，经过公开竞标后由民间资本为主的友联联合体夺标。
中西部地区：
成都市以改革开放促民间投资
中西部地区的城市，一般来说政府的资本、资源不像上海市那样财雄势厚，民营经济的发展又不像浙江那样蔚为规模；要想使城市基础服务更上层楼，唯有坚定不移地走改革开放之路。改革，就是要以制度建设夯实市场经济的基础；开放，就是要向城市内外（而不仅仅是国外）的所有资本畅开怀抱。成都市的改革开放意识和措施，可以作为中西部地区的借鉴。
从1978年到2000年，成都市民间投资年均增速为42％，远高于政府投资22．1％的年均增速；其差幅19．9个百分点，也远高于全国平均约10个百分点的差幅。市政府并没有在这些业绩之前止步，而是继续推进改革开放。2001年，成都市出台了加快投资体制改革的决定及其他13个配套文件；其中，对民间投资放弃审批制、采取备案制，在全国是第一家，杭州、南昌等城市尾随其后。2002年，成都市以西部地区领先的态势，出台了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，内中不乏创新性的规定。
改革的土壤上，必然结有丰硕的发展之果。在政府的主导下，民间资本以成都的基础设施建设为舞台，贡献出两项具有普遍意义的创举，一是民营资本ＢＯＴ邛崃新城，二是用户驻地网建设的泰龙模式。
1、民营资本ＢＯＴ邛崃新城
邛崃市是成都市所辖县级市，12万人口拥挤在不到8平方公里的城区内，城市破落陈旧。穷则思变。为了修建新城，经过两年的调研、酝酿、构思，市委市政府做出大胆的革命性的决策：把新城整体交给企业来建设经营，运用ＢＯＴ方式进行整个城市系统的工程建设。2002年1月，邛崃市政府与民营的四川瑞云集团签订了《邛崃城市新区开发建设项目协议书》，议定：政府提供政策、土地等资源，承担相关政策和法律风险，充当项目的发起人和终级产权所有者；企业享有城市50年的建设经营权，是项目的实施者和经营者，承担工程、经营、开发、市场收益等相关商业风险；双方享有平等的法律地位，共同建设一个集行政商务、金融商贸、文化体育、生态人居等功能于一体的10平方公里现代化城市新区。
邛崃新城ＢＯＴ项目得到四川省的支持，已被列入四川省2003年重点项目。
2、泰龙模式解决“最后一公里”
从用户驻地业务集中点到用户终端之间，电话、宽带的传输及线路等相关设施，称为用户驻地网；在国外，这是普及宽带、打造信息高速公路的难题（涉及面广、投资大），所以称为“最后一公里”。
任何类型的网络供给商都有形成自然垄断的条件。以往，所有的市话、宽带运营商都是采用“跑马圈地”的经营模式：某个运营商在一个小区或一栋楼宇中投资敷设电话线（用户线），通达每个单元或房间，并利用自己的线路提供业务。其他运营商因重复布线成本高、用户不愿重新挖沟打眼等原因，不可能展开竞争，这就形成了跑马圈地者的自然垄断。
成都泰龙通信信息网络有限公司是一个只有几十人的民营小企业，2001年获得宽带用户驻地网的经营许可之后，与成都的新建小区“蜀都花园”合作，开创出用户驻地网建设的泰龙模式：小区的开发商把用户线委托给泰龙公司出资建设并维护；各运营商的网络通过中继线与泰龙的用户驻地网互联，并委托泰龙公司为他们代理发展用户、上门收费等业务。住户选择哪个运营商，泰龙公司就负责把他接到那个网络。用户每个月按照自己选择的运营商的话单交费，如果对原来的运营商不满意，还可以通过泰龙公司换成其他运营商。
泰龙模式的意义是多方面的。
首先，为消费者带来了现实的利益。用户不再被某一家跑马圈地的运营商套牢，而是第一次有了选择运营商的权力，享受到个性化的电信服务。
其次，避免了运营商的重复建设，使其得以降低投资和运营成本。在泰龙模式中，用户驻地网由各个运营商共同使用，从根本上避免了各家国有企业的无序竞争和重复建设；同时，泰龙公司对用户驻地网的统一维护和服务极大地减少了运营商的人员和成本，提高了生产率。
再次，打破政府资本的垄断，带来了激励机制和制约机制。城市电信服务天然垄断的基础就在于用户线锁定用户，泰龙模式彻底打破了这种垄断，同样身为国有资本的各个运营商只能以更好的服务和更低的价格来争夺市场。至于用户驻地网本身，由于几乎没有任何资本与技术门槛，而且在与运营商签订协议后可以有比较稳定的收入，所以任何城市都可以有几个、几十个公司互相竞争。这不但成为民间资本进入电信业的一个最佳突破口，而且可以通过竞争形成对经营者的有效制约。
最后，提供了一个具有全球意义的范式。如何解决宽带的“最后一公里”，如何在市话领域引入竞争，近年来一直是全世界电信体制改革的难点，至今没有一个国家找到有效的办法。泰龙模式是在我国具体国情下的创新，推广之后有可能使我国先于西方解决这一全球性难题。
（作者单位：国务院发展研究中心技术经济部）
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