以透明度为切入点，深化公共财政改革

http://finance.sina.com.cn 2004年09月16日 10:24 中国经济时报

　　学者论坛张俊伟

　　我国财税体制的内在矛盾

　　与不完善的市场经济体制相对应，我国的公共财政体制也是不成熟、不完善的，又许多内在矛盾需要在实践中逐步予以解决：

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　　（一）在财政收入筹集方面。1993年的税制改革，虽着眼于为企业创造公平的竞争环境，仍保留了内外两套不同的税制。外商直接投资在税收、用地、用工方面享有大量的政策优惠。我国大幅度开放国内市场，激发了外商投资中国的热情。外资大量涌入中国，在带来先进的产品、技术、管理技能和营销理念的同时，也强化了国内的竞争。民族资本痛感“超国民待遇”强化了外商的竞争优势，强烈要求取消外资企业所享受的优惠政策。与此同时，伴随着社会主义市场经济的发展，国内矛盾也在不断积累，地区差距、城乡差距和收入差距已成为制约我国经济持续发展的重要因素。但目前我国的个人所得税在平抑收入差距，实现社会公平方面的功能发挥还十分有限；遗产税、房屋税没有开征；消费税科目多年没有调整。人多地少，资源相对贫乏是我国的基本国情，应通过开征碳税、完善资源税、完善排污收费、推广资源节约型技术和产品，推动经济增长方式发生转变，走可持续发展道路。在税收征管方面，则普遍存在相关法律法规立法层次低，执法自主权偏大，纳税人合法权益受到侵犯的现象。人为调节税收进度、对企业征收“过头税”的现象时有发生，严重影响了政府形象。

　　（二）在政府间关系方面。从纵向看，1993年的分税制改革，主要侧重于调节中央政府与省级地方政府的关系，对于省级以下各级地方政府职能的界定、收入的来源却没有明确规定。在实际操作中，省、市级政府参照分税制模式处理与下级政府之间的关系，从而形成了财力层层集中、事权逐级下放，财权与事权严重失衡的局面。据统计，全国县乡财政供养人员占地方财政供养人员的70％，但县乡财力却仅占全国地方财力的40％。越到基层，政府支出的自给能力就越低。1999年，地（市）本级和县本级政府的自给能力系数分别只有0．72和0．64。十四届三中全会曾提出要充实地方税税种，增加地方税收入。由于一直没有建立起有效的监督和控制制度，开征地方税也就成了纸上谈兵。市政债券，地方债是补充地方财政收入，发展地方公用事业的有效措施，国外也有成功经验可资借鉴。但由于《预算法》的限制，再加上难以有效控制地方政府的借贷行为，近年来虽然一直有人呼吁发行地方债，地方债券、市政债券仍没有成为现实。

　　从横向看，分税制改革在划分增值税分享比例时，过于照顾已有的收入分配格局，使地方政府可以从发展经济中获得大量的税收返还，形成了具有“马太效应”的转移支付分配格局。全国各地的“ＧＤＰ崇拜”，“开发区热”、“招商引资热”，都可以看到地方政府逐利因素的驱动。一些大城市，甚至也违背社会分工的客观规律，不着眼于发展第三产业而大力发展制造业，搞“加工区”、“开发区”建设。各级地方政府虽然加大了对教育、农村建设的统筹力度，但因为中央政府对落后省份一般性转移支付的规模偏小，各地居民所享受到的公共服务水平，还存在很大差距。

　　（三）在资金使用方面。财政资金使用存在着大量浪费现象。在项目决策上，缺乏科学论证，标准核算不科学，项目选择屡受长官意志干扰；在工程建设方面，存在大量的贪污、浪费、挪用、以次充好等现象，建筑工程质量差，“豆腐渣工程”大量存在，经济效益更是触目惊心。据审计署2003财政年度的调查：526个利用国债建设的城市基础设施项目，有136个未按期建成，占25％；已建成的320个城市基础设施项目，有32个没有投入运营，18个长期处于试运营或开开停停的状态，69个运营水平未达到设计能力；一些工程质量甚至存在重大隐患。对项目建设进行审计、评估和反馈，是改进财政资金使用效益的重要前提条件。事实上，审计结果难以对被审计单位和当事人员产生强有力的约束。许多问题甚至是屡查屡犯，不见改进。

　　（四）在正式财政收支之外，有大量的准财政活动。如要求商业银行配合人民银行的调控政策，发放政策性贷款；国有企业制度缺失导致国有资产流失；以协议出让方式转让商业用地使用权，导致土地收益大量流失；政府低价征用农业用地，通过剥夺农民推进工业化和城市化等。以暗含的政府担保或国有资产为前提的这些活动，积累了财政风险，加大了财政脆弱性。

　　完善财税体制面临着复杂局面

　　进一步推进我国财税体制改革，面临着复杂的局面：

　　（一）利益多元化要求政府综合平衡各种矛盾和力量。发展社会主义市场经济打破了公有制一统天下的局面，形成了国家所有、混合所有、集体所有、私人所有和外资所有多种所有制竞争发展的格局，并导致社会阶层出现分化。不仅如此，发展市场经济还拉大了地区差距、城乡差距和收入差距，加剧了社会紧张。因此，下一步完善财税体制的改革必须坚持民主决策，综合考虑短期与长期、东部与西部，发达地区与落后地区、强势社会群体和弱势社会群体、集团利益与公众利益、民族资本与国际资本、国内矛盾与国际发展潮流等多方面因素。强调一方面而忽视另一方面，以一部分人的利益为代价来提高另一部分人的利益，都会加剧社会矛盾和紧张。

　　（二）深化财税体制改革涉及政府自身的深刻变革。财政体制的种种矛盾是政府职能越位、错位和缺位的外在表现。从根本上讲，完善财政体制的过程，也是转变政府职能的过程。深化财税体制改革，需要依据现代管理理论和科技成就，优化政府内部运作机制和流程；需要转变观念，由管制社会转向服务社会；需要加强政府与企业、社区、社团乃至公众的沟通与互动；需要改变地方政府财权与事权严重失衡的局面，赋予地方政府更多的自主权。这些改革涉及到广大公职人员的传统观念（如官本位）、约定俗成的潜规则（如招待和迎送）、以及公职人员的切身利益（如审批制带来的“灰色收入”），更会遇到庞大利益集团的制约，需要有更多社会力量的加入来推动改革。

　　（三）财税体制改革应顺应提高透明度的国际潮流。增加政府（财政）透明度，吸纳社会力量参与公共决策，提高政府决策民主化、科学化水平，是政府和市场矛盾运动螺旋式发展的结果，体现了公共财政管理的发展趋势，更反映了经济全球化发展的客观要求。在国际组织的推动下，已有多项透明度标准获得通过，并成为协调各国行动的重要指南。发布透明度的国家（地区）不断增加。以财政透明度报告为例，从1998年到2000年三年间，只20个国家（地区）向国际货币基金组织提交了报告；此后三年，新增提交相关报告的国家分别为16个、28个和17个。增加政府透明度，包括财政透明度，已经成为公共管理的国际潮流。

　　（四）公民权利意识增强，要求实现民主决策。随着社会主义市场经济的发展和人民生活水平的提高，广大人民的权利意识、参与意识、民主意识不断增强。人们强烈要求政府依法行政，保障纳税人的合法权益；在税种设立、税率设定、税收减免、公共支出决策、公共资金使用等方面行使知情权、发言权和监督权，要求政府高效使用财政资金，避免贪污和浪费；在税款征收方面，要求体现服务纳税人的宗旨。通过低价征地，以农民和城市拆迁户为代价，变相筹措建设资金的做法，更是遭到人们的强烈抵制。近一时期以来，与土地有关的上访案件占上访案件的80％以上，就是有力的例证。

　　以透明度为切入点

　　深化公共财政改革

　　完善财税体制改革面临的复杂形势要求我们积极探索推进改革的有效途径。可行的选择就是以透明度为突破口，推动公共财政改革不断走向深入。理由如下：选择透明度为突破口，可以：

　　（1）通过披露财政决策的机制、过程和财政运作结果，充分暴露现行财税体制的弊端，强化全社会推动财政改革的压力；

　　（2）吸纳更多社会力量参与公共决策，有效制约利益集团的游说活动；更多关注社会弱势群体，有效维持社会平衡；

　　（3）打破暗箱操作，铲除滋生腐败现象的温床；

　　（4）改变地方政府和基层政府财权与事权失衡的局面，为深化行政管理体制改革，为因地制宜提供公共服务创造有利条件。

　　（5）使社会公众更多地了解政府工作，增加对政府的认同感。在社会利益日益多元化的大环境下，这样做有利于宣泄社会矛盾，保持社会稳定；

　　（6）透明度暴露出我国财政体制的内在缺陷，有利于引导ＩＭＦ、世界银行等国际机构有针对性地提供技术援助，加快国内相关人员和技能的培训，为财政体制改革提供相关技术支持。

　　也有人担心，就像在大剧院中大呼“救火”有可能导致混乱一样，提高财政透明度、暴露政府工作的弱点，会引发公众对政府信心的下降，甚至有可能导致社会动荡。其实，这种担心是多余的：

　　首先，增加透明度不是国际货币基金组织各成员国的义务，各国政府有权决定是否增加透明度，以及在哪些领域增加透明度。这种“自愿”的性质表明，凡是向国际货币组织提出请求，要求提供相关援助的成员国，都把增加财政透明度看作是有利可图之举；

　　其次，相关研究表明，增加透明度并不必然带来危机。透明度同金融危机的关系是复杂的。增加透明度的效果取决于经济的基础面。若基础面足够好，增加透明度会降低遭受投机力量攻击的可能性，反之，糟糕的基础面则有可能引发投机力量的攻击。类似的，如果金融危机是由基本面引发的，增加透明度会强化危机的传播，反过来，如果危机是由消息引发的，增加透明度则有助于减轻危机的传染。

　　再次，增加透明度，公开暴露本国财税体制的不足和弊端，表明了政府改革进取，致力于解决问题的态度。这本身就有利于增强投资者的信心。增加财政透明度，降低了相关国家的投资风险，有助于增加国外投资者对相关国家的信心，从而降低该国的筹资成本。对国际微观投资行为的研究表明，国际组合投资基金在透明度较高的国家所持有的资产要多于在透明度较低国家所持有的资产。在透明度较高的国家，投资者的“羊群效应”要更弱一些。不仅如此，一个国家在初始阶段的透明度越低，增加透明度的益处就越大。

　　反过来，维持财政运作的“暗箱操作”，政府部门则会因缺乏外部压力而行动迟缓，一些深层次问题甚至会久拖不决，为财政和经济的健康运行埋下隐患。从长远看，潜在的财政风险甚至有可能因此而演变成现实的财政、金融危机。

　　（作者单位：国务院发展研究中心办公厅）