谁造成了开发部的产权纠纷困局

　　一个开发建议项目怀着培育中小城市“新的经济增长点”的美好愿望出发，最终却走向一场沸沸扬扬的产权纠纷。有关专家坦言，在近年来新一轮城市发展建设过程中，产权制度的缺陷使得越来越多的城市加入到产权纠纷的行列中来，如不尽快解决，不仅不利于社会安定，更会影响到城市的进一步发展

　　本报记者 王小霞

　　扶持政策8年“变脸”

　　9月9日的天则经济研究所。众多经济学家、法学家共聚于此，就湖南省株洲市炎帝广场开发商产权纠纷案舌剑唇枪。

　　有关资料显示，1996年1月，湖南省株洲市委市政府作出决定，“争取三至五年全面建成体现株洲时代风貌特色的炎帝广场”，既作为一项社会公益设施，同时“按规划建成广场外围建筑商业服务与文化娱乐部分”即广场商业街，将其培育成为全市“新的经济增长点”。

　　根据规定，炎帝广场由市财政投资建设，首期投资1500万元，至建成共投资了5000万元。政府为此成立了临时机构建设部负责工程，建成后的经营管理由政府组建的广场物业办承担，至今仍由市财政每年给予70万元的补贴。与广场相应衬的广场商业街作为公益设施的配套工程，市政府的态度十分明确：“财政不作投入”，按照“谁投资、谁开发、谁受益”的原则，采用独资、融资、集资、合资、合作或股份制等多种方式筹资建设，政府给予政策上的扶持，还下文允诺成立了非政府的机构即开发部承担这个项目。

　　株洲炎帝广场开发部总经理凌鹏告诉记者，开发部以借贷、预收购房款、延付工程款、收取工程质保金、房屋租赁收入、员工入股等多种形式投融资，先后共筹集资金5000多万元，进行滚动式开发建设。截至2003年底，开发部累计实现主营业务收入3800多万元，缴纳税费100多万元，上缴土地收益金18万元，积累净资产1000多万元；整个广场商业街累计缴纳税收2000多万元，解决了1000多人就业。但时间走到2004年3月30日，原有扶持政策似乎开始“变脸”，市长办公会议纪要提出将炎帝广场整体（包括资产、人员、债务等）划归市广播电视局管理和经营，并且在5年内每年给予90万元的财政补贴。之后，市广播电视局副局长等人到开发部要求无条件收缴公章和全部账本，并要求无偿接管所有资产。

　　开发部遭遇产权之争

　　对此凌鹏表示非常不理解。他表示，开发部虽然是政府下文成立，但事实上是头戴“红帽子”的民营企业。政府给开发部规定了两个任务：第一个任务是完成广场商业街项目的建设、开发、设计、规划等方面的可行性论证，并为此拨了五万元开办费，以代行政府对该项目的管理职能；第二个任务是在“财政不作投入”的前提下，或者招商引资或者自主投融资，自担风险，“负责筹资、开发、建设等事宜”和广场商业街建成后的“销售或经营”。正因开发部是政府下文成立的，所以从一开始头上就戴了顶“红帽子”，虽然因此在政策上得到了政府的大力支持和扶持，但也使得直到现在都无法取得工商注册的企业法人资格。即便如此，凌鹏仍坚持认为，“红帽子”毕竟只是顶“帽子”而已，从成立到现在的八年多时间里，政府既没有任何机构担任开发部的行政主管，也没有任何机构承担开发部的投资管理和投资风险，开发部事实上是个自负盈亏的民营企业。

　　株洲市政府及有关部门的观点却与凌鹏相左。其理由有四：第一，开发部是市政府下文成立的，所以开发部或者是政府的机构或者是国有企业。第二，政府机构或者国有企业的资产就是政府的财产，政府按照自己的意愿调动或划拨是权力范围内的事情。第三，没有政府的支持和扶持，开发部不可能发展起来，所以开发部的资产应当是政府财产。第三，株洲市有一百多个国有企业职工办的三产企业，如果把开发部的资产界定给你们，那些三产企业也会要把产权界定给他们。第四，政府把开发部的资产划归国有，又不是把这些资产放进了政府的哪个官员的口袋里！

　　关于株洲炎帝广场开发部的产权争议，经济学家、天则经济研究所研究员茅于轼认为，在株洲炎帝广场商业街的开发过程中，政府有关决策和相关文件一再申明对该项目不作财政投入，实际上也的确没有财政投入，“因此，把开发部开发经营的广场商业街资产视为国有资产，依据不足。”

　　他在研究株洲市政府有关文件和关于炎帝广场开发部产权性质分析报告、法律意见书以及财务状况之后表示，开发部在广场商业街的开发过程中没有投入初始资金，主要运用各种融资手段并承担相应风险（如以自身部分房产抵押工程款）进行开发经营，从而形成了自身的相应资产。鉴于以上情况，开发部资产的产权归属应看两点：一是在开发部资产形成和增值中的贡献；二是在开发部发生亏损风险时谁在承担责任。在本案中，对开发部资产形成的贡献主要是开发部负债经营的努力和一定的政府信誉；亏损风险责任基本上是由开发部承担。因此，开发部资产的产权归属应按这两点来讨论决定。

　　法学家、国家行政学院教授应松年表示，从法律的角度来看，谁投融资谁承担风险，谁承担风险谁享有权益。因此，炎帝广场的公共设施部分显然属于国有资产，而开发经营广场商业街形成的资产属于开发部（广场商业街已经出售的房产属于业主）。无可否认，开发部在融资开发广场商业街的过程中，政府的支持和相应的优惠政策是有作用的。政府之所以要为广场商业街的开发提供支持和优惠政策，显然是为了实现“把炎帝广场培育成为新的经济增长点”的政府工作目标。如果把政府的这些支持和优惠政策视为国有资本的投入，则没有法理依据。

　　另一位法学家、中国人民大学法学教授杨立新则认为，政府“原则同意将炎帝广场和广播电视塔的所有资产、人员、债务整体划归株洲市广播电视局管理和经营”的决定，存在侵权嫌疑。因为炎帝广场由广场和广场商业街两大部分构成，前者是财政投资一千五百万元建设的，属于国有资产；后者是没有国有资产投入而由民间开发建成和经营的，政府无权擅自划拨非国有资产（这些资产一部分属于已经购买房产的业主，其他的属于开发部）。

　　解铃还需系铃人？

　　据了解，目前市政府已经明确要求有关部门停止办理炎帝广场开发部销售房屋的房产证等有关手续。与此同时，市检察院也以刑事调查的名义拿走了开发部的全部账本和原始单据，至今尚未归还，开发部无法正常经营。

　　“开发部至今未能正式办理工商营业执照，未能取得法人资格，这不仅不利于规范市场经济秩序，也很难避免把政府拖进企业自身的经营风险之中。”茅于轼表示，作为当地非公有制经济发展过程中的历史遗留问题，此事应当尽快解决为宜。

　　株洲炎帝广场开发部的产权争议究竟应该如何解决？茅于轼认为，本案的最终解决方案必须考虑两个基本原则，一是有利于当地的经济繁荣和增加就业机会，避免因处理不当而导致纠纷增加、经营受阻，产生社会的不安定不稳定因素；二是有利于当地非公有制经济的发展，有利于落实中共中央关于“大力发展和积极引导非公有制经济”的重要精神，以此案的妥善处理给后人（包括政府和企业）树立一个解决产权争议的良好样板。这样做将有利于株洲市利用类似的经验，创造一套新的制度，以供全国其他地区在中等城市现代化建设中借鉴与参考。

　　应松年表示，关于炎帝广场商业街开发的政府文件明确规定开发部是没有国有资本投入的开发商，因为既要求开发部“负责筹资、开发、建设事宜”，又要求开发部负责广场商业街建成后的“售销或经营”。政府的这种行政要求实际上是对开发部的行政许可和行政承诺。根据行政法中的“诚实信用、信赖保护”原则，政府不得事后擅自撤消已经做出的行政许可和行政承诺。政府必须保护老百姓的信赖利益，不能损害老百姓由于相信政府而作出的投入和付出。“政府应当尽快处理好开发部的产权归属，允许开发部以自身的资产正式办理工商营业执照，取得法人资格，为解决当地非公有制经济发展过程中的历史遗留问题树立一个样板，以进一步吸引民间资金，推动当地非公有制更好的发展。”

　　杨立新则认为，政府在开发广场商业街的过程中所作出的一系列规定，包括可以采用独资、融资、集资、合资、合作和股份制的多种方式，社会融资和集资不分内外、一律享有外资待遇，谁投资谁开发谁受益等等，是政府对开发部的行政承诺。擅自撤消这些承诺，政府将涉嫌侵权。作为当地非公有制经济发展过程中的一个历史遗留问题，开发部至今未能以自身的资产正式办理工商营业执照，并取得法人资格的情况不能再继续下去了，政府有责任促使其尽快解决。