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大势观察林跃勤
从世界各国的实践经验看，扩张或紧缩性的财政政策通常是一种临时性反经济周期手段，如果长期实施，则在带来积极成果的同时难免会对经济产生一定的负面影响。因此，在运用财政政策调控宏观经济、刺激经济增长过程中，都会遇到财政政策的适时调整和转型问题。1998年开始实施的积极财政政策也只是在特定条件下为扩大内需、促进投资而采取的应
对性策略。实施六年来，特别是近两年来，经济运行态势与矛盾发生了巨大变化，如经济运行已进入新一轮快速、稳定增长期，民间投资能力迅速扩大、外部经济环境改善，同时，十六届三中全会提出了转变经济增长模式、坚持“五个统筹”、全面、协调和可持续发展的科学发展观。作为宏观经济重要调控手段的财政政策本身为适应这种变化而作出相应的调整也就在情理之中了。
积极财政政策转型，并不意味着财政将从建设投资领域全盘退出，而是赋予其更多、更重的宏观调控战略职能，意味着通过适当控制和减少财政赤字和国债规模、优化国债支出方向、适当增加社会公共开支达到有效地规避财政风险和减少国债资金安排使用中的负面影响、更好地促进财政稳定增长、提高经济建设资金运用效果、加快公共财政制度建立、最终达到保证国民经济快速、稳定增长和经济社会协调、可持续发展的目的。
积极财政政策转型实际上是要将短期策略性财政政策逐步转向中长期的战略性财政政策，或是要将积极财政政策逐渐转向均衡财政、协调财政或者中性财政，它是包括财政调控目标方向、调控手段组合、调控方式方法的适时、适度转换在内的一个系统工程。推进积极财政政策转型的基本思路是：
1、积极推动制度创新，加快公共财政建设。首先，要转变财政思维模式，建立量入为出的均衡、可持续的新财政发展观。为此，要摒弃多年来寅吃卯粮、“大跃进式”的财政资源安排思维惯性，突破财政透支严重、支出结构失当、调整手段僵硬的财政体制框架，使财政政策从通过过分透支未来收入方式追求眼前增长指标转移到提升未来发展潜力上来，从追求跳跃式、非均衡式发展转移到注重促进平稳、协调发展，从过分追求拉动经济增长转到偏重推动经济增长的轨道上来，从过多直接拉动经济总量增长和增长速度到转向注重促进经济结构改善、质量与效率提高和增长模式的转变，推进经济内生增长能力，兼顾社会整体效率与提高微观主体的自我发展能力，从偏重经济增长转向推进经济社会协调发展，从过多地依靠短期的、应急性的行政手段、非规范手段来实施资源分配和调控到转向依靠法律手段、经济手段来更好地实现资源分配和整合，更好地实现政府宏观调控与市场机制的互补和有机结合，并致力于建立稳定的、规范的和有效的制度创新，即加快建设和健全公共财政制度。
其次，要改变我国财政过分强调投资供给对长期经济增长的贡献意义而轻视消费支出对经济的最终推动作用的做法。通过发挥财政作为重要的收入再分配手段的功能，适当调节投资与消费的比例关系。在投资过度膨胀、而消费萎靡不振的情况下，更要适当提高消费率，弥补消费“欠账”。通过大力刺激消费升级和提高消费水平来启动经济良性增长机制，从偏重投资独轮拉动经济增长到转向发挥消费与投资双轮驱动的功效，这样有利于提高社会有效需求，提高居民生活水平，投资与消费的协调增长能更好地促进经济内生增长潜力和质量。从当前看，市场疲软、商品销路不畅，居民消费不足和民间投资增长缓慢的主要原因之一是居民收入增长缓慢和消费品种类不齐全、新产品开发能力不足所形成的有效供给不足和有效供给结构不合理导致部分居民持币待购和边际消费倾向下降，当然，还与包括国债及其所引发的建设投资增长过快对消费产生一定的挤出效应有关。因此，需要由过分偏重需求拉动转向需求拉动和供给激励并重，并形成从注重需求面的调控转向需求面与供给面并重的财税政策。可以通过包括减税、退税、优化税收结构在内的税收政策体系调节，从总量和结构两方面进行调节，总量调控是要在总量上适当减轻企业和居民的负担，解决宏观经济增长潜力与稳定发展问题，而结构调整即是对税收负担做有增有减的调整，则主要通过对不同地区、不同行业和不同纳税人实施不同的税负，如税率不一的出口退税政策，以达到对经济运行起紧缩与扩张的作用和兼顾纵向公平和横向公平，激发企业投资积极性，促进企业技术、产品结构升级、促进城乡居民收入稳定和居民的消费积极性。
2、加强财政政策转型与银行体制改革的联动，提高宏观调控手段组合拳的效率。宏观调控目标的实现有赖于各种调控手段的协调，特别是财政政策和货币政策两手的配合。但是，近年来，积极财政政策与货币信贷政策的联动与协调机制并未真正建立起来，如在2003年开始减少国债发行的条件下，货币供给和银行贷款的增长速度仍然居高不下，金融政策的出台与财政政策往往不太合拍，在积极财政政策转型加快的条件下，货币与信贷政策的调整步伐较慢，总起来讲是货币政策过于稳健，利率形成机制僵化、资金价格（利率、汇率和证券价格）结构扭曲，未能充分发挥其促进资金供求平衡、调节资金供求结构、引导资金流向和优化资源配置的杠杆作用。在通过发行国债极力扩大财政支出以刺激和引导社会投资的情况下，银行存差不断扩大，大量金融资源不能合理利用，储蓄不能转变为民间投资和有效消费需求，这无疑加大了金融部门风险并使国家的货币政策效力大打折扣、同时部分地抵消了积极财政政策的实际效应。因此，应该在采取适度从紧的稳健的货币政策这一大前提下适当调整利率及其他措施，为积极财政政策转型和宏观调控创造更为良好的金融环境，使金融、价格、计划、土地等其他调控政策与积极财政政策转型形成良性互动，达到有效解决当前经济的突出矛盾和实现经济快速、健康、可持续发展的最佳效果，也将有力地推动积极财政政策转型过程。
3、循序渐进，逐步转型。积极财政转型并非立即全盘退出财政建设投资，因为，重大国债项目投资的立项、规划设计、施工投产等是个较长的过程，不可能对千差万别的复杂情况采取一律叫停的方式进行“速冻”、急刹车，而必须适时、适度、渐进，否则，可能出现严重的后遗症并造成巨大的经济社会损失。
近几年，在国债资金支持之下不少地方举办了许多多年想办而无法办成的大事，一下子“断奶”，难免不让一些地方嗷嗷叫。客观上，几乎所有的地区都对国债资金形成了较重的依赖症，均希望国家以国债方式或国债贴息等方式继续大力支持当地的基础设施建设，自身财力薄弱、内生性、自发性投资能力不足的中西部地区尤其如此。如对甘肃省的调查表明，为配合宏观调控政策，国债资金下拨速度放缓，2004年1－5月全省到位的国债资金比上年同期减少了13．5亿元，许多在建项目不能正常施工，一些已经通过国家批准的项目难以如期开工，特别是大型技改、高速公路、基础设施等项目均受到很大的影响。1－5月甘肃工业固定资产投资增速已经比1－4月增速下降6．6个百分点。如果错过每年5－10月的最佳施工期，则全省全年的经济建设可能发生的逆转将威胁到全省经济的正常运转和增长力的培育。国债支持的退耕还林还草工程本来得到广大农牧民的积极支持，如甘肃退耕面积超额完成400多万亩。但是，在国债资金紧缩的情况下，使得原本100斤粮食／亩的过低的国债补贴也难以兑现。如果不是加大而是削减国债对退耕还林的支持力度，或者政策走样，则退耕还林政策已经取得的生态改善效果将无法持续，甚至出现倒退。此外，发展西部民族教育和民族地区基础设施建设也需要依靠加大中央财政投入，否则，民族差别将进一步扩大而不是缩小，进而导致民族矛盾的加大。所以，国债不宜全面、立即撤退。据测算，目前全国仅在建的国债工程项目就数以万计，其所需的后续资金达6000亿元以上。如果国债立即全盘退出，则国家经济能否承受ＧＤＰ增幅可能因此下降的1．5个百分点左右这一“失速”，值得考虑。
积极财政政策退出不可避免地会打破与积极财政政策绑在一块的既得利益格局并带来一定的阻力和一些不稳定因素，化解这些矛盾也需要有一个缓冲过程。政策突变和经常变一样，均可能使经济运行产生剧烈波动。因此，转型不能采取抽刀断水、釜底抽薪的方式，而需要瞻前顾后、循序渐进，在国债投资安排力度减少的同时，可以使预算内用于建设项目投资方面的资金安排适当上调，通过逐年适当增加中央预算内经常性建设投资来取代国债建设基金，以建立规范的正常的政府投资机制和稳定的、长期的资金来源、提高透明性、效率性，避免再次陷入因包括财政政策在内的经济调控中的“乱—管—死”的怪圈。
为此，在国债完全退位之前，要充分扩大逐渐缩水的国债资金的组合与拉动功能，从单纯依靠有限国债资金形成直接投资到转向致力于放大财政投资的乘数效应，通过部分国债资金开展政策性融资、运用财政贴息、财政参股、财政担保、项目融资等多种途径来吸纳和带动民间投资参与公共基础设施建设，创造经济热点和良好投资环境，起到“药引子”功能、增强造血机能的作用，并借此顺利地完成积极财政政策的转型。
4、区别对待，优化结构。积极财政政策转型的重要内容是调整国债资金与财政资金的支出方向，更多、更好地提供公共产品，解决财政“越位”和“缺位”并存的扭曲状况，即解决财政支出范围过大和向一般竞争性生产领域的投资过多，同时应由政府承担的社会公共需要不足的问题正是建立公共财政制度、并促进政府职能合理化的核心，也是消除低水平重复建设、经济社会发展不平衡的关键。为此，必须区别轻重缓急，有保有弃，有进有退，有所为有所不为，不搞一刀切，一些重大项目可以考虑由国债项目足额安排或与预算内资金结合安排，不再要求银行配套贷款，减少国债投资带动系数和增加投资过热的压力，国债资金和财政支出逐步退出一般营利性和一般竞争性投资领域，严格控制新上项目，扩大建设摊子，而把重点放在支持在建项目的尽快建成投产，发挥效益上，同时，对有利于技术升级和优化部门结构的高新技术产业、新兴主导产业以及对于社会总体发展需要的公共产品和部分准公共产品中形成瓶颈制约的基础设施项目，如港口、铁路、电力、资源勘探等依靠地方财政又难以解决的项目继续提供支持，对发展科教文卫的投入力度应该切实加大，鉴于保护生态环境和国土整治的压力在加大，国家财政也应该相应增加这方面的投入，此外，完善社会保障系统、解决三农问题、加快西部开发和振兴东北老工业基地等也有赖需要国家财政继续给予扶持，难以撒手不管。
（作者单位：中国社会科学院经济研究所）
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