推进2004年经济体制改革的意见

　　国家发展和改革委员会关于贯彻落实党的十六届三中全会《决定》精神

　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大精神，根据全面建设小康社会新阶段的客观要求，提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，对今后一个时期的改革作了全面部署，是指导我国经济体制改革的纲领性文 件。2004年是全面贯彻落实《决定》精神的第一年，扎实推进2004年的经济体制改革，对完善社会主义市场经济体制具有重要意义。各级领导干部，尤其是从事经济体制改革工作的领导干部要认真学习《决定》精神，进一步明确推进经济体制改革的指导思想、基本原则和主要任务，按照“五个统筹”要求和“五个坚持”原则，切实做好2004年的经济体制改革工作，力争在关键领域和环节上取得新的突破。

　　根据《决定》精神和中央经济工作会议部署，经国务院同意，现就2004年经济体制改革提出以下意见。

　　一、2004年经济体制改革的重点工作

　　（一）进一步调整和完善所有制结构，继续推进国有企业改革

　　加快调整国有经济的布局和结构。对现有国有企业进行分类排队，研究制定国有经济布局和结构调整的指导性意见。积极推动企业重组、联合、兼并和转让，继续做好企业政策性关闭破产与国有商业银行改革的衔接。发展一批具有国际竞争力的大公司和大企业集团。继续采取多种方式，放开搞活国有中小企业。

　　积极推进国有企业改革。加大外资和民间资本参与国有企业改制改组的力度，大力发展混合所有制经济。以调整、完善产权结构为重点，积极推行股份制。进行国有独资公司建立董事会试点。完善企业领导人员的聘任制度，扩大运用市场方式选聘企业领导人员的试点范围。探索年薪制、股权激励等多种薪酬制度，着手规范企业领导人员职务消费。继续推进国有大中型企业主辅分离、辅业改制，进一步完善各项配套措施。

　　继续完善国有资产监督管理体制。落实《企业国有资产监督管理暂行条例》，抓紧制定配套实施办法和相关法规。加快研究建立国有资本经营预算制度。建立健全国有企业经营业绩考核体系。积极探索国有资产监管和经营的有效方式，完善授权经营制度。按照政资分开、政企分开的原则，规范组建地方国有资产监督管理机构。

　　深化垄断行业和公益事业改革。继续推进电信、电力、民航等行业的改革。选择适宜的企业和业务范围，引入非公有资本，改善资本结构；加快解决不同电信经营主体之间的互联互通问题；推进电信资费管理方式改革；探索实行电信普遍服务的有效机制，加快建立电信普遍服务基金。加快电网企业重组，推进区域电网公司吸纳地方电网投资方并完成改组工作；开展竞价上网和发电企业与大用户直接交易的试点工作。加快民航企业规范的现代企业制度建设步伐，完成航空运输服务保障企业的公司制改制；在大型机场进行机场地面服务保障业务与机场脱钩并引入竞争机制试点。加快推进邮政、铁路、公路等行业改革。抓紧出台邮政体制改革方案，加快邮政行业政企分开，完善普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。抓紧制定铁路体制改革总体方案，按照“政企分开、加强监管、引入竞争、促进发展”的总体思路推进改革。抓紧研究农村公路养护管理体制改革。研究探索收费公路管理体制改革。加快供水、供气等城市公用事业的市场化进程。深化水利行业管理体制改革。进一步建立健全相关法律法规体系，改善监管方式，加强对垄断行业和公益事业的监管。

　　进一步改善非公有制经济发展的政策和法制环境。抓紧清理和修订限制非公有制经济发展的政策、法规。落实放宽市场准入、促进非公有制企业同其他企业平等竞争的政策措施；研究制定鼓励非公有制企业参与国有企业改组、改造及进入基础设施、公用事业和其他领域的具体办法。改革政府部门对非公有制企业在登记注册、经营范围核定等方面的审批管理。研究出台加快非公有制经济发展的指导性意见，并制定相应的实施办法。抓紧制定保护合法私有财产的法规，配套制定相关政策。

　　（二）深化农村改革，为农村经济发展注入新的活力

　　加快推进农村税费改革。除烟叶外，全面取消农业特产税。从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。完善农业税收征收管理办法。抓紧建立与税费改革配套的农民负担监控约束机制。配套推进农村县乡（镇）机构和财政体制改革，大力精简县乡（镇）机构和财政供养人员。

　　继续深化粮棉流通体制改革。出台粮食流通体制改革方案。全面放开粮食收购市场和收购价格，实现购销多渠道经营。改革补贴方式，把政府通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴。加快国有粮食购销企业转换经营机制，妥善解决“三老”（老粮、老账、老人）历史包袱。加强和改善粮食宏观调控，健全和完善中央和省级粮食储备调节制度，建立中长期粮食供求平衡机制和市场监测预警机制。完善棉花流通体制，推进棉花质量检验体制改革试点，研究棉农利益保障机制。鼓励发展粮棉等农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人。

　　完善农村金融服务体系。研究拟订农村金融体制综合改革方案。扩大农村贷款利率浮动幅度。切实搞好农村信用社改革试点，总结经验，适时扩大试点面。继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。继续深入研究政策性农业保险制度方案，选择部分产品和有条件的省（市、区）进行不同农业保险经营主体模式的试点工作。

　　加快土地征用制度改革。抓紧出台新的土地征用办法，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，严格控制征地规模。公益性用地要实行征地价格听证会制度，完善征用办法、补偿标准和补偿机制，建立健全失地农民就业安置和基本生活保障制度。经营性用地要退出政府征用范围，按市场规则运作，全面推行土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。抓紧完善土地法律体系，进一步规范土地市场。深化国土资源管理体制改革，实行省以下土地垂直管理体制。

　　建立健全农村富余劳动力向非农产业和城镇转移的机制。加大政策支持力度，推动农业产业化经营和非农产业的发展，大力发展农村个体私营等非公有制经济，推进乡镇企业改革调整。继续清理和取消对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费。推动大中城市户籍制度改革。

　　（三）深化金融、财税、投资、价格体制改革，完善宏观调控体系

　　深化金融体制改革。全面推进国有商业银行改革，认真做好中国建设银行、中国银行股份制改造试点。以完善产权结构和公司治理结构为重点，加快股份制商业银行改革。出台政策性银行条例，合理调整政策性银行职能定位，加快政策性银行改革。完善证券公司、基金管理公司和保险公司法人治理结构与内控机制。改进对国有商业银行的业绩考核办法，建立科学降低不良贷款率的机制。健全银行、证券、保险监管机构之间以及同宏观调控部门的协调机制，加强产业政策、信贷政策与银行监管政策的配合。

　　稳步推进财税体制改革。扩大预算外资金“收支脱钩”试点范围，推动项目支出的滚动预算管理，推行实物费用定额试点。从2004年起，将预算外管理的行政事业性收费按年分步纳入预算管理。扩大中央部门国库集中收付制度改革试点，大力推进地方国库集中收付制度改革，建立健全新的财政国库管理法律法规体系。继续推进政府采购制度改革，健全市场运作机制，完善采购监督体系。进一步规范转移支付制度，完善和规范省以下财政体制。建立财政资金使用绩效评估体系。总结现有改革经验，研究制定公务用车制度改革方案。落实出口退税机制改革各项措施，并配套解决相关问题。逐步推行增值税由生产型向消费型转变，在东北地区部分行业先行试点。研究制定内外资企业所得税并轨改革方案，促进内外资企业所得税统一。适时调整消费税征收范围，完善征管办法。

　　加快推进投资体制改革。落实投资体制改革方案，制定配套实施办法。改革项目审批制度，落实企业投资自主权，真正确立企业的投资主体地位。对于企业不使用政府投资建设的项目，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目均由审批制改为备案制。合理界定政府投资范围，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域。健全政府投资项目决策机制，完善咨询、论证制度，提高透明度，实行政府投资项目公示制度，建立责任追究制度。加强对全社会投资的引导和调控，国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。

　　继续深化价格改革。出台电价改革方案配套实施办法，积极推行峰谷、丰枯等分时电价制度。实施民航国内航空运输价格改革方案，研究制定民航运输成本审核办法。加强和改进药品价格管理，继续降低药品价格。大力推进以节水为核心的水价制度改革，加大城市供水阶梯式水价、超量加价办法的实施力度。全面推行危险废弃物处置、城市污水和生活垃圾处理收费制度。整顿和规范教育、医疗收费，落实涉及就业和再就业的各项收费政策。继续推行价格和收费公示制度。进一步完善市场价格监测体系，建立防范价格异常波动的预警预报及应急处理机制。

　　（四）深化行政管理体制改革，加快政府职能转变

　　继续推进政府管理体制创新。加大行政审批制度改革力度，进一步清理并取消不符合政府职能定位的审批事项，清理行政审批收费。加快突发公共事件的预警和应急机制建设。健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会听证制度和重大决策公示制度、新闻发布制度和决策责任追究制度。

　　全面推进依法行政。做好贯彻行政许可法的准备和实施工作，抓紧行政许可项目、规定和实施机构的清理和规范工作，建立和完善各项配套制度。深化行政执法体制改革，推进综合执法试点，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。完善行政监督制度，强化对行政权力的监督。

　　（五）进一步开放市场，建立健全现代市场体系

　　继续发展资本和产权交易市场。完善股票发行管理体制，健全市场退出机制。做好各项准备工作，分步推进创业板市场建设。改革企业债券发行审批方式，修订出台《企业债券管理条例》，制定和完善债券发行、交易、信息披露、信用评级等规章制度，建立健全资产抵押、信用担保等偿债保障机制。稳步发展期货市场，审慎扩大交易品种。规范发展产权交易，清理现有产权交易机构，抓紧制定相关法规，加强对产权交易行为的监管。积极探索和完善统一监管下的股份转让制度。

　　加快推进社会信用体系建设。按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个人信用服务体系。着手建立信用信息基础数据库，尽快形成覆盖全国的企业和个人信用信息网络。加强信用体系建设规划、管理和协调。加快社会信用体系标准化建设。加快信用征集和信息披露立法进程，建立信用监督和失信惩戒制度。

　　推进行业协会、商会管理体制改革。按照“自主设立、自我管理、自律运行、自我发展”的总体思路，研究制定行业协会、商会改革指导意见。选择有代表性的行业和城市进行行业协会、商会管理体制改革试点。

　　进一步完善对外开放的制度保障。实行外贸经营主体依法登记制。加快国有外贸企业股份制改造步伐，推动内外贸一体化进程。积极推行外贸代理制，完善外贸中介服务体系。建立健全外贸促进机制、外贸监控、预警和反应机制，有效应对国际贸易摩擦。完善涉外经济管理法规。尽快出台实施“走出去”战略的指导意见。

　　（六）深化就业和收入分配制度改革，完善社会保障体系

　　推进就业和收入分配制度改革。进一步消除阻碍劳动力合理流动的制度性障碍。清理不利于自主就业和创业的政策、法规。推行灵活多样的就业方式，鼓励弹性就业、灵活就业。完善就业服务体系，加大财政、税收和金融等的支持力度，支持劳动者自谋职业、自主创业和组织起来再就业。加快劳动力市场的规范化建设，依法管理劳动用工，规范企业用工行为，保护劳动者合法权益。继续研究收入分配制度改革问题，适时出台专项改革意见。

　　加快完善社会保障体系。稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。重点抓好非公有制企业职工和灵活就业人员的参保工作。建立和完善离退休人员社会化管理服务体系。总结辽宁社会保障制度建设试点经验，做好在吉林、黑龙江两省的扩大试点工作。着手研究制定机关和事业单位社会保障制度改革方案。认真落实农垦等行业的企业及职工参加基本养老保险的政策，在有条件的地方探索建立农村养老和最低生活保障制度。继续完善城镇职工基本医疗保险制度，建立健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系。全面推进工伤保险和生育保险制度建设。建立健全城镇最低收入家庭廉租住房制度。

　　（七）推进社会领域体制改革，统筹经济社会协调发展

　　深化科技体制改革。以理顺产权关系为重点，推进技术开发类科研机构现代企业制度建设，尽快把转制科研机构改造成为真正的公司制企业。选择一批技术开发类科研机构进行产权制度改革试点。总结分类改革试点经验，全面推进社会公益类科研机构改革。继续推进科技中介组织的规范化发展。

　　深化教育体制改革。巩固和完善在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的农村义务教育管理体制，建立和完善农村义务教育的投入保障机制。巩固和完善中央和省两级管理、以省为主的高等教育管理体制。建立并逐步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。积极推进和规范引导民办教育快速健康发展，形成公办教育与民办教育共同发展的新格局。继续组织实施和推进教师全员聘任制，完善教师资格准入制度和交流制度。

　　加快文化体制改革。继续进行文化体制改革试点。加快推进文化行政管理部门的职能转变，逐步实现管办分开。深化公益性文化事业单位劳动人事、收入分配和社会保障制度改革。建立健全公共文化服务体系。加快文化产业发展和经营性文化产业单位改制步伐。积极探索国有经营性文化资产管理模式，建立资产经营责任制。进一步放宽文化领域的市场准入，鼓励民间资本进入文化产业。深化体育改革，促进体育产业健康发展，进一步健全群众体育服务体系。

　　推进医药卫生体制改革。进一步深化城镇医疗机构分类改革。继续深化公立医院产权制度、管理制度改革，探索建立出资人制度和规范的法人治理结构。继续推进办医形式多样化，积极引导民营和中外合资合作医疗机构健康发展。深化药品流通体制改革，探索实行医药收支两条线，改革以药养医的机制，逐步实行医药分开。推进农村医疗卫生体制改革，做好新型农村合作医疗试点工作，探索农村合作医疗的筹资、管理、运行和监督体制建设。

　　二、切实加强改革的组织领导和统筹协调

　　加强改革的组织领导。各地区、各部门要高度重视改革工作，切实采取有效措施，进一步加强对改革工作的领导。要结合机构改革，强化改革职能，健全改革机构，提高改革队伍素质，确保改革顺利进行。各级发展改革部门要充分发挥职能作用，认真组织好、指导好、协调好各方面改革。

　　加强改革的政策指导。要通过制定总体改革和专项改革实施意见，明确操作思路，落实改革任务。要通过政策信息发布，引导改革方向，鼓励自主创新。要深入进行调查研究，及时把握改革进展，发现问题，提出有效对策，不断完善改革思路，拓展改革实践。要加强改革经验沟通交流、总结推广，适时将成熟的做法加以制度化、法律化。各级政府在实施改革政策指导时，要充分考虑到地区、部门的实际差异，因势利导，区别对待。要密切关注形势的变化，适时调整改革的力度，把推进改革、促进发展和维护社会稳定有机结合起来。

　　加强改革的统筹协调。改革进入建立完善的社会主义市场经济体制新阶段，整体性、配套性和综合性越来越强。要在继续充分发挥各部门、各地方自主推进改革的积极性、创造性的同时，加强改革方案制定和实施的统筹协调。各级发展改革部门要会同有关部门积极做好改革的协调工作，搞好专项改革方案之间的衔接。要加强对改革成本的研究测算，将必要的支出纳入财政预算。

　　加强改革试点工作。试点是有效推进改革的重要方式。在完善社会主义市场经济体制的过程中，对一些涉及面广、触及利益层次深、风险大的改革领域，要按照国务院的部署，积极组织好各类试点，积累经验，逐步推广。

　　加强改革工作的监督检查。各有关方面要加强对改革方案实施情况的检查监督。各级发展改革部门要切实履行职责，督促各项改革政策的贯彻落实，跟踪调研实施情况，及时提出完善和推进改革工作的政策建议。

　　（新华社北京4月14日电） 文章来源：经济参考报发布日期：2004-4-15星 级：