完善统计法律制度的几点建议

　　张来柱

　　长期以来，由于法治观念的淡漠，行政时效的紧迫、行政行为的繁多复杂等客观因素的制约，统计行为存在着诸多不完善之处。要完善统计制度，笔者认为需建立和健全统计行政许可制度及统计行政程序。

　　完善统计行政许可制度

　　统计行政许可是统计行政主管机关根据个人、组织的申请，依法准许个人、组织从事某种统计活动的行政行为，通常以授予书面证书的形式赋予个人、组织以统计方面的某种权力能力或确认具备统计方面的某种资格。目前有关统计法律法规和政策文件规定，从事统计工作的人员必须持证上岗；对于国内统计调查组织方面的许可，在国家统计法中尚无系统具体的规定。

　　对于涉外调查者，有关文件规定，国内外商独资企业、外方控股的中外合资企业、以外方为主的中外合作企业和外国公司常驻代表机构以及外国公司的分公司等组织，不得擅自在我国境内进行统计调查活动。《统计法》第三十二条第二款规定“中华人民共和国境外的组织、个人在中华人民共和国境内进行统计调查活动，须事先依据规定报请审批。”根据上述规定，一些国际组织和境外机构、个人在中国境内进行统计调查活动，应报请国家统计局或县级以上地方人民政府统计机构许可，凡未经许可者不得进行统计调查活动。

　　对于政府各部门的跨系统调查，必须要得到统计行政主管部门的许可。对于各部门涉及的将调查结果提供给境外委托者的调查，在开始前必须要经批准，得到统计行政主管部门的许可方能进行。

　　目前尽管在有关统计的政策文件和地方性法规、规章中对统计行政许可制度有一些规定，但却规定得较为含糊。如《统计法》对统计人员无证上岗未作禁止性规定。今后应作出更为明确的规定。又如，对民间统计调查机构的设立理应在统计法律法规中作出具体的规范，并授予县级以上人民政府统计机构以统计行政许可权。

　　建立健全统计行政程序

　　统计行为是统计行政机关在法定职权范围内依照法定程序作出的影响到相对人权益的行为。建立健全统计行政程序有以下重要意义：

　　首先，在作出具体统计行政行为时，强调统计行政程序，有利于减少行政行为的随意性，保护相对人的合法权益。

　　在统计行政法律关系中，统计行政机关作为统计行政主体，处于领导的地位，而相对人（统计调查对象等）则处于服从的地位。统计部门随意制发一张调查表就有可能给相对人带来较大的工作量，增加一定的人力、物力、财力的开支。故，对统计工作必须通过一定的程序加以控制。即任何统计调查都必须进行立项论证，确定有无必要进行专门调查，若确有必要进行调查，还要对调查表进行审查，弄清指标的设置有无必要，指标设置是否科学，调查时间是否合理，调查经费有无保障，等等。在此基础上由有关领导签发，在统计调查前还要进行公告。

　　其次，强调统计行政程序，有利于增强统计行政行为的合法性、科学性，提高统计工作的质量。

　　再次，在作出具体统计行政行为时强调统计行政程序，有利于加强统计执法，明确统计行政关系主体的权利与义务。

　　在统计行政管理领域，统计行政权（公权力）与统计调查对象的私权利之间存在着一个平衡点。这种平衡，我认为是一种动态平衡。即除了要对统计行政管理权进行控制以外，在统计行政管理的某些方面要加强对统计行政管理相对人的执法检查。若统计行政行为未经过一定的程序，造成相应的手续不完备，会给监督检查带来诸多困难。

　　笔者认为，具体的统计行政程序应包含以下几方面：

　　1、开展具体行政行为要合法、合理，不能违反法律，这是最基本的前提条件。

　　2、申请立项。这是一般重大的统计行政行为的必经程序。立项必须要有立项的依据（法律依据）和实际的需求。一般还需要有可行性研究报告。

　　3、讨论。这里的讨论指对立项需求（申请）的可行性问题的讨论。一般由一个参谋性（辅助性）的机构（组织）来实施。这个机构（组织）要吸收相关的专家或有关方面代表（最好包括人大代表、政协委员）组成。重大的涉及相对人切身利益的统计行政行为应进行公开听证，一般的统计行政行为也可沿用传统的召开座谈会、发放征求意见稿等形式。重点讨论项目需求（申请）的必要性、科学性，同时涉及实施内容、形式等要素，最后形成一个意见报决策层会议或交由首长决定。

　　4、办公会研究或首长决定。对于重大的统计行政行为一般要经过办公会集体讨论，按照少数服从多数的原则举手表决。在表决程序上应规定不得投弃权票，即要么反对，要么赞成。各人表决情况记录在会议纪要中。这虽是集体决定，若出了问题，凡投赞成票的，要承担责任，投反对票的不负责任。但同时要建立一个约束机制，凡三次投反对票而该项行政行为却分别被实践证明是正确的领导集体成员，要承担相应的责任。对于一般的统计行政行为的决策可在经过必要的程序后，依据领导分工由行政首长决定。

　　5、签发和公告。统计行为一经确定下来，要经行政首长的签发，以文件的形式下发，使有关相对人知晓。其送达方式与法律文书的送达方式相同，有委托送达、留置送达、公告送达、直接送达、邮寄送达等。送达必须符合法律的规定。在对不特定的相对人作出统计行政行为时，可采取在报纸上公告的方式。