新破产法：终结行政性破产

　　无法在市场中生存的企业在向法院申请破产后，法院应该独立自主地依据法律规定的破产条件决定该企业是否破产。而作为局外人的政府如果不能从企业彻底退出，管自己该管的事情，让法院独立断案，那么不论再出台多少部新法都无法实现真正的法律意义上的破产。因此，新出台的破产法应该彻底废除旧破产法中有关授权行政机关管理企业破产的规定。而法院作为一个审判者，也应保持其中立的地位，公正地作出裁判。

　　张晓涛

　　破产，这个在改革开放初期近乎人人“谈虎色变”的一个词汇，现在可是诸多企业争相使用的一个词儿。有数据表明，我国在1988年《破产法》实施后的最初几年里，破产的企业寥寥无几。直到进入20世纪90年代中后期，尤其是当前，“破产”才突然火爆起来。据世界银行2001年3月19日发布的一份专题报告称，上个世纪90年代中期，中国年均发生的破产案件数，由1989－1993年的277起骤然上升到1994－1995年的2100起，到1996－1997年又增加到5640起。

　　甚至有国有资产监督管理委员会的一位官员透露，中国还有2000家经营困难的国有企业（多为地处偏远地区的军工企业和资源枯竭的矿山）急需通过“政策性破产”退出市场呢。为什么在短短十年间，企业的观念会有如此大的改变？笔者认为，这无非有以下两个原因。

　　其一，国家急于改变调整对象。我们都知道，“破产”本是那些资不抵债、丧失市场竞争力的企业退出市场的一种法律机制。而且破产制度应是建立在产权制度基础上的，国外都是将调整对象定位于产权清晰的民营企业。而我国，在计划经济时代匆忙出台的《破产法》却把调整对象定位于在我国市场经济中占主导地位的国有企业。在市场经济逐渐走向健全的今天，了解到症结所在的立法者又岂会让“破产只是把企业的损失由国家自行承担”的滑稽剧继续演绎下去？

　　其二，一些国企的领导人，当然也不会放过这个通过法律正当途径来逃避债务的“光明之路”。因为我国现行的破产法第三条也只是规定“企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产”。对于什么程度叫做“严重亏损”，为什么会“经营管理不善”，法律都没有作出明确规定，只能依靠审判人员的自由裁量。

　　在如此大环境下，企业破产变得花样百出，随之而来的当然也就是问题百出。

　　首先，破产已经不仅仅是法律问题，行政手段的渗透成了普遍现象。为了加速企业破产增加财政收入，一些地方政府开始扮演非常重要的角色，不惜联合法院实施地方保护主义，甚至出台一些和破产法相悖的地方法规。

　　其次，国企破产本应是一种“私事”，可到目前为止，国家对于国企的破产仍然实行每年上报指标、财政拨款、核销银行一部分债务的“政策性破产”方式。而所谓“政策性破产”，是指国有企业在破产时，将全部资产首先用于安排失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。这种做法如何来符合市场经济破产法的根本精神——保证债权人的权益呢？

　　这就导致某个国企破产后，企业职工用工资的名义、社会保险的名义基本瓜分了企业所剩无几的财产，作为债权人的那些商业银行所面临的有可能就是颗粒无收的结局，而国家财政成了国企破产的最终埋单者。国资委最新统计显示：截至2004年4月，全国共安排企业关闭破产项目3377项，核销国有银行呆账和金融资产管理公司债权损失2238亿元，安置破产职工620万人，消灭亏损源1341亿元。中央财政累计拨付破产补助资金493亿元。

　　这些问题的出现并非偶然。常言道：好的开端是成功的一半。而我国1986年在计划经济时代制定的破产法似乎并没有为破产开好这个头，行政性破产色彩极为浓厚。例如，《破产法》第八条规定：债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产。第十七条规定：企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件后三个月内，被申请破产的企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过两年。第二十条规定：企业的整顿由其上级主管部门负责主持。第二十四条第二款规定：清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。

　　由这些法条可见，某个企业不论是想破产，还是决定整顿，亦或是清算组的组成，都要受到行政方面的干预。立法机关都如此明文赋予行政机关权力，那么地方政府秉承破产法的精神行使行政职权也就变得无可非议。

　　除此之外，1986年的破产法第三十七条第二款规定：破产财产优先拨付破产费后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权。第三十八条更规定：破产财产分配完毕，由清算组提起人民法院终结破产程序。破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿。由此，现行的破产法把债权人的利益放在什么位置也就一目了然了。

　　既然是立法首先就出现了定位错误，那么要解决这些问题，当然也要对症下药。

　　首先，要扩大破产主体的范围。现在已进入市场经济时代，私营企业、合伙企业、外资企业、合资企业等等已成了我国市场经济体制中不可或缺的重要元素，新破产法在历经十多年讨论研究审议后即将出台，原先局限于国企破产的定位不得不放宽才可适应时代的发展。而广东省似乎早已意识到这一点，在其1993年颁布的《广东省公司破产条例》第二条中规定“本条例适用于本省行政区域内设立的有限责任公司和股份有限公司”，范围就明显宽于1986年的《破产法》。

　　其次，要确保企业的自主选择权。企业在法律上有独立的法人资格，就像自然人一样也应该有选择生存还是死亡的权利。市场经济的生存规则就是自由竞争，优胜劣汰。某个企业无法在市场中生存，就有权利申请破产，退出市场竞争。

　　再次，必须保证司法的独立权。无法在市场中生存的企业在向法院申请破产后，法院应该独立自主地依据法律规定的破产条件决定该企业是否破产。而作为局外人的政府如果不能从企业彻底退出，管自己该管的事情，让法院独立断案，那么不论再出台多少部新法都无法实现真正的法律意义上的破产。因此，新出台的破产法应该彻底废除旧破产法中有关授权行政机关管理企业破产的规定。而法院作为一个审判者，也应保持其中立的地位，公正地作出裁判。

　　最后，应该高度重视债权人的利益。企业破产后，职工的合理安置固然重要，否则将影响社会的稳定，经济的持久发展，但是，我们也不应该漠视仍然享有债权的企业的利益，毕竟这也关系到它们的生死存亡。因此，笔者认为，新破产法中应把破产财产的赔偿顺序作个调整，破产企业的债权人应该首先得到赔付，而职工的赔偿安置问题应该交由社会保障机构来管理。因此，这就又要求社保机构在企业存在时就严格监督它们为其职工购买社会保险。故，在出台新破产法的同时，还应加速完善我国的社会保障机制。

　　（作者单位：江苏省社科院法学所）