与时俱进调整外资超国民待遇

　　国际投资法上的外资国民待遇是指投资东道国根据其参加的国际多边、 双边协定的规定,给予外国投资及投资者以不低于本国投资及投资者的待遇。 所谓超国民待遇即指赋予外国投资者超过本国投资者的待遇。改革开放以来,外商投资企业超国民待遇在我国大量存在 , 迄今仍然层出不穷 , 甚至滥用。对外商投资企业是否继续给予超国民待遇的争论已持续几年,特别是在我国加入世贸组织以来 , 争论更为激烈。逐步对外商投资企业实行国民待遇 ,应是中国外资政策调整的主要方向,但还没有时间表。外商投资超国民待遇问题 , 十届全国 人大第二次会议又被代表提出。温家宝总理指出 ,要统筹国内发展和对外开放 ,处理好内需与外需、利用外资与利用内资的关系 ,充分利用国内外两个市场、两种资源。现在超国民待遇已成为内外资协调发展的障碍 ,与时俱进调整外资超国民待遇正当其时。

　　一、外商投资超国民待遇违背 WT0 公平竞争的原则

　　外商投资超国民待遇虽不违背 WTO 的国民待遇原则 , 但违反 WT0 公平竞争原则。在世贸组织规则框架下,公平竞争原则是指成员应避免采取扭曲市场竞争的措施 , 纠正不公平的贸易行为 ,在货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权以及投资领域, 创造和维护公开、公平、公正的市场环境。

　　我国为了吸引外商投资 , 给予外商投资企业税收优惠 , 如“两免三减”的优惠等。一些地方政府从扶持本地企业和吸引外资的角度出发,也出台了不少税费减免政策 , 如省以下各级政府通常采用先征后返的方法实行优惠。还有其他许多优惠待遇 , 如近年来,地方政府滥批准、滥规划的商业计划 , 对外资零售商 , 不惜出让城市黄金地段和给予最优惠的政策等。

　　众所周知 , 每个城市都有商业“黄金地段”, 谁拥有它 , 就等于占领了发展的先机 , 也就确立了竞争的优势。哪个企业有资格拥有?只能靠投标 , 靠公平竞争。然而 , 在“超国民待遇”的名义下 , 通过暗箱操作 ,通过政府领导“钦定”,将“黄金地段”批给了外商。一些大型的外资超市出现在城市最繁华的地段 , 比如在某一个城市 ,外资企业不愿支付昂贵的地价时 ,却得到了政府的特殊批准。中华全国商业信息中心副主任王耀博士介绍 , 根据调查 核算 , 在地价的支出上, 在中国的某些城市 ,沃尔玛 ( 最大的外资零售企业 ) 相当于欧 倍得 ( 一般的外资零售企业 )的一半；而欧倍得相当于国内商业的一半。这是很不公平的。有一个例子很明显 , 几家国内百货商店欲用 800 万元 / 亩,联合征一块地没有得到 , 这块地却以 400 万元 / 亩给了外资公司。这就使中国的零售企业受到不平等的歧视。在内外资企业的天平上,政策的优惠已经成为不平等的重要砝码。

　　各地给予外资超国民待遇 ,具有很大的主观随意性和自由裁量权。全国人大代表、湖南省步步高连锁超市有限责任公司董事长王填说,“外资商业几乎处处受优待”。如表现在土地、劳动力价格 , 在厂房、设备作价 , 在税收、资金等政策方面 ,在审批的手续、时间等程序方面。有明文规定的 ,有不成文的 , 有“长官的”默示的 , 没有透明度。如有一个城市商业地段 ,原为上海商城。内资的上海商城创办两年 ,一直呼吁设立公交站 , 但直到关门走人 , 问题也未得到解决 ；1998 年 ,法资的家乐福超市在这里开业 ,公交车站立刻设到店门口。市场竞争主体的不平等 ,已经在很大程度上伤害了市场的公平、公正、效率。

　　外商投资企业由于在税收等多方面受到超国民待遇 , 投资与运营成本低于国内同类企业 , 利润大大高于国内企业 , 因而在开拓市场时,有实力在我国国内 , 特别是在中西部地区实行低价“倾销”, 打压排挤国内企业,在占领市场后再提价。有些产业外资挟政策优势的“挤出效应”, 已完全垄断我国市场 , 如洗洁品。难怪王填在今年的全国人大会议上,提出议案建议商务部对外资零售业进行产业损害调查 , 即要求政府主管部门对中国人自己筑的投资贸易壁垒一一外资超国民待遇对国内企业,特别是商业企业造成的损害进行产业损害调查。

　　二、外商投资超国民待遇违背 WTO 非歧视原则

　　一般认为 , 外资企业在中国得到的“超国民待遇”,并不违背世贸组织的国民待遇原则。国民待遇强调的是对外国商品和投资不能实行歧视政策, 不能低于本国商品和投资所享受的待遇 ,其关键在于“不歧视”、“不低于”。我国的外商投资法律、法规 , 在一些投资领域限制外国投资( 如投资比例、地域等 ),但外资只要被批准进入这个领域 ( 如服务贸易领域 ) 后,却给予各种优惠待遇。这对未获批准的其他外国企业是一种歧视。这种一边限制一边优惠的措施是自相矛盾的政策。此外,各省、自治区和直辖市及国务院规定的有立法权的城市都出于吸引外资发展地方经济的需要 , 出台的地方性法规、规章及规范性文件中有许多规定,要么与国家外资法规定不相一致 , 要么与 WTO 的规定不相协调 ,尤其是在吸引外资的优惠政策方面；而且各地区省级和市级间的法规和政策也不统一、不平衡 ,对外资优惠或限制的规定和政策差别很大。如果矛盾激化 ,我国政府可能会面临被外资的起诉。

　　无论是超国民待遇还是次国民待遇都是一种歧视 , 只不过是歧视中国人还是歧视外国人的问题 , 无论怎样都不符合WTO非歧视待遇原则精神。

　　我国加入 WTO 的协议和相关承诺不仅是中国政府对 WTO 成员的承诺 , 也是对中国国内企业的承诺。我国加入 WTO 时,在服务领域对外资开放的时间表 , 本来是经过艰苦谈判争取来的 , 是为了给国内服务业争取几年的保护期。然而,由于地方税收利益的驱动及追求所谓政绩 , 一些地方政府任意提前开放时间表 , 擅自扩大开放区域 , 默示突破开放部门,使得不少外资企业抢占了有利的商业地位 , 这些做法同样是违背我国加入 WTO对中国国民与企业的承诺。而且,外商的违规变着花样提前进入 ,地方政府默认。这对于那些诚实遵守中国开放时间表与规定的外国企业也是一种歧视 ,违背了最惠国待遇。

　　中国商业联合会会长何济海说 , 有些地方政府把最好的地皮划给外资超市,甚至是城市绿化带这种不应允许商业设施进入的地区。国外零售业巨头已超出区域竞争阶段,开始构筑在我国全面经营的格局。从目前零售市场开放程度来看, 很多方面已经超出了加入 WTO 的协议和相关承诺 ,国内零售企业因此感到形势严峻。

　　三、外商投资超国民待遇 有悖于科学的发展观

　　温家宝总理指出 , 中央提出的科学发展观 , 把坚持以人为本和实现经济社会全面、协调、可持续发展统一起来,按照“五个统筹”的要求推进改革和发展。 要坚持可持续发展 , 统筹人与自然和谐发展,处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系。建设资源节约型和生态保护型社会。坚持改革开放 ,统筹推进各方面改革,为促进经济社会全面、协调和可持续发展提供体制和机制保障 ；统筹国内发展和对外开放 ,处理好内需与外需、利用外资与利用内资的关系 ,充分利用国内外两个市场、两种资源。

　　我国吸收外资主要是以绿地投资建厂为主 , 占了 90%~95% 左右的水平。江南某城市大手笔规划了面积高达800平方公里的四大经济开发区 , 蚕食了这个市一半以上的土地。浙江的人大代表反映 , 密密麻麻的开发区、日夜轰鸣的推土机,让“世界工厂”取代“鱼米之乡”, 成为如梦江南的新“名片”, 江南水乡将“花容”失色,“鱼米之乡”将无鱼无米,“稻花香里听取蛙声一片”正成为江南人怀念的生活场景。农民丧失了土地 , 只得外出打工 , 却又拿不到工钱。一些地方政府引进外资 ,贪大求洋 , 急功近利 , 甚至掏家底 , 拼老本 , 杀鸡取卵 , 寅吃卵粮 ,给当地发展留下“后遗症”,给下届班子留下“烂摊子”, 可持续发展从何谈起。

　　在某些地方 , 外资是低水平的重复引进 , 不顾当地资源、产业结构的引进 ；重污染的夕阳产业成了香悖悖,低水平重复建设屡禁不止。更有甚者 , 假报项目内容 , 把国家规定禁止或限制类的项目当作允许类或鼓励类,把外国淘汰的、污染环境的工厂搬到我国来生产,也就是把外国的污染源转移到了我国。有的地方把“洋垃圾”也当作宝贝引进来了。现在一些河里的水连牲畜都不能喝。在水源丰富的杭嘉湖平原的一些地方,已经出现“水质性”缺水。治理外资企业造成的环境污染方面的成本不可小视。一方面用各种超国民待遇的政策来优待有污染的外资企业；另一方面, 又用更大的成本、更多的代价去治理生态环境。在不利于生态环境保护领域的外资超国民待遇似应改变了。

　　四、外商投资超国民待遇 易导致畸形政绩观

　　在过去的开放过程中 , 不少地方已经形成了一种“优惠政策依赖性”, 出于狭隘的地方利益和政绩需要 , 竞相给予外资优惠政策,如不符合新办企业条件而享受新办企业税收优惠、扩大税收优惠适用范围、提高税收优惠比例、延长税收优惠期限、违规减免税收等,以为外资企业越多越好 ,“外资崇拜”症越来越严重。对于外资企业 , 要高看一眼 , 要给予足够的鼓励 ,不仅要给予一视同仁的国民待遇, 而且要给予“超国民待遇”, 人为地制造了不公平竞争。

　　地方政府给外商“赠送土地”的策略被当成好经验广泛“复制”,“拼地价”也成了吸引投资者的常用手法。政府在招商过程中过于依靠土地因素,形成低水平重复建设和盲目圈占土地的局面 , 造成可开发利用土地后备资源不足的问题 , 更是耕地面积减少的原因之一。

　　据不完全统计 , 全国各类开发区达 6015 个 ( 实际可能还要多 ), 至今年初被撤并的 2720 个。有的市、县、乡镇,一任领导一个开发区 , 而且弃旧开新。浙江省共有 785 个开发区和工业园区 , 每亩地平均投资不到 40 万元 ,销售产值不到50 万元。 “一任官的政绩 , 几代人的包袱”, 人大代表称之为“政疾”。在“超国民待遇”的掩盖下 ,以及实行“土地招商”时 ,政府的权力很“值钱”, 容易导致权力寻租现象 , 并产生腐败。

　　温家宝总理指出 , 必须坚持一切从实际出发 , 按客观规律办事 , 既要积极进取 , 又要量力而行 , 不盲目攀比,必须坚持办实事 , 求实效 , 珍惜民力 , 不搞劳民伤财的“形象工程”；必须坚持察实情 , 讲真话 ,不虚报浮夸；必须坚持统筹兼顾, 立足当前 , 着眼长远,不急功近利。各项工作都要经得起实践、群众和历史的检验。我们应当如何用正确的政绩观来权衡外商投资的“超国民待遇”呢。

　　五、与时俱进调整外商投资超国民待遇

　　对外资全面实行超国民待遇其弊端显而易见 , 一是与 WTO 在某些方面的规定相冲突 ,对投资的超国民待遇往往会对贸易有扭曲作用；二是造成内外资企业的不平等和不公平竞争 , 竞争起点的不平等往往造成竞争结果的差别 ,直接或间接损害了内资企业的利益 ,客观上压制了内资企业的发展 ；三是容易导致投资过热 , 国有资产的变相流失,特别是土地资源的丧失与生态的破坏；四是导致内外资企业法律地位错位 , 增加了司法救济的不可预见性和复杂性；五是有损于国内法中有关企业法统一、平衡和完整的法律体系构架；六是资本的逐利特性诱发内外资企业的投机性 ,如“假外资”、“假合资”、“假内资”和“假中资”现象的大量存在。有外国专家认为 ,我国去年吸引的外资中至少 1/3 来自国内企业 ,如果这种现 象愈演愈烈 , 有可能形成吸引外资的制度性屏障。

　　我国大量引进外资一个基本前提是“双缺口理论”一一改革开放初期 , 我国技术、管理经验和资金方面严重短缺。但是,现在进行评估引进外资业绩也存在一些质疑 , 比如它对技术进步的促进未达到预期 , 认为引进世界 500 强会引进先进技术和经验诀窍,实际上 , 深层次的经验外资不会让我们学到。比如连锁商店的“三个 1/3”策略 (1/3 平价、 1/3 低价、 1/3 赢利)等“真经”不是掌握在店长手中 , 店长只是打工的。而资金短缺 , 目前 , 我国已基本改变 , 到 2003年底银行存款大于贷款49059 亿元人民币 , 是前 10 年的 7.29 倍 , 居民外汇存款 800多亿美元。居民外汇与人民币存款无法变成投资 ,而成为金融问题专家的一块“心病”。国情已变化 , 外资政策也应与时俱进。

　　对外资的超国民待遇问题 , 政策的调整已经势在必行 , 而且条件与时机均已基本具备,关键是如何进行调整。我们不能因持有资金的主体不同 , 对它的政策、机制就有异 ,在市场经济中的定位和运作方式就不一样。我们要在继续保持吸收外资基本政策的稳定性和连续性的同时 , 正确引导外资投向 ,优化外商投资结构。应改变吸引外资的政策导向 ,将按企业性质 ( 持有资金的主体 ) 给予优惠政策 , 转变为按产业给予优惠政策,对投资国家急需发展的或新的产业和投资落后贫困地区的企业给予优惠待遇。要根据《指导外商投资方向规定》有关将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止类的规定制定相应的分类管理政策。比如,禁止类 , 对违规者采取惩罚政策。 限制类 , 如经批准外资进入限制类的 , 给予差别待遇 ( 或称次国民待遇 ) 。允许类,实行国民待遇 , 不应给予优惠待遇。对限制类与允许类 , 在对外资开放前 , 应先对内资开放几年,给予国内企业提高竞争力的时间。鼓励类 , 给予国内外资企业一视同仁的优惠待遇。 对于鼓励类的产业应有优惠的期限 ,不能永远优惠。此外, 对在中西部及贫困地区投资鼓励、允许、限制类的企业分别给予一定时期的优惠宽限期。

　　我国制定外资政策应是统一的 , 要按照世贸组织投资贸易政策 , 全国统一实施的原则 , 像外贸政策一样,外商投资政策由中央政府统一制定 , 各地方、各部门不得自行制定吸收外资的法规和政策。如中央政府允许某些地区可制定,则该法规要经中央政府批准 , 而且必须与国家吸收外资的基本法律法规相一致 , 确保政策的统一性,杜绝自行其是、相互竞争、相互矛盾的现象。凡属应该对外公布的 ,一律在对外公布后方可实施,以提高吸收外资政策的透明度。对违反规定给予外资超国民待遇的单位与官员视情节给予处分。统一全国的外资政策是避免各地区恶性竞争,促进其公平竞争的重要保证 , 也有利于各地区的自身的长远利益。

　　作者：石杰 《国际贸易论坛》第3期

　　（信息来源：贸研院子站）