敲开发达国家大门广辟劳务合作之路

　　一、经济全球化和我国的对外劳务合作全球化正加速向劳动人口流动方面发展，劳动力全球化必成趋势。据国际劳工组织估计，全世界约有1.4亿人在国外工作，每年全球劳动人口流动已达6000万人，而且还在不断增加，其中主要是发展中国家的劳动力向发达国家流动。

　　去年底我在外的劳务人员仅52万，只占国际劳务市场的0.87%。我对外劳务的四分之三 集中在东亚和东南亚，其中新加坡约占五分之一，对世界最主要的劳务市场发达国家地区的劳务输出不到10％。我国对外劳务合作的发展相对滞后。

　　对外劳务合作深受我各级政府和百姓欢迎，有“输出一人，富裕一家，带动一片，安定一方”的美誉。我国的就业问题根本上要靠发展国内经济来解决，同时也要放眼世界，积极利用全球化，努力去寻找、发现和竞争劳务合作机会，利用国外日益扩大的劳务市场，大力发展我们的对外劳务合作。前几年我国实行积极的财政政策，每解决一个就业国家要背10—12万元人民币的债务。扩大对外劳务合作可减轻国内的就业压力,减少国家财政负担，促进社会和政治稳定，也有利于全面建设小康。二、发达国家是我潜在的对外劳务合作大市场发达国家的劳务市场是以劳工大量短缺和高失业率并存为基本特证的。发达国家人口下降和老龄化造成了劳工严重短缺，教育的普及、经济的发展及社会福利制度的完善，又造成了大批就业岗位人为的空缺，不少人宁选择失业也不愿就业，但另一方面，失业率居高不下。去年底，欧盟和美国的失业率分别为8.9％和5.7％，但许多社会地位低、工资少、耗体力的工作常常无人问津。欧盟有三百万、美国有近千万非法移民，他们专门在那里拾遗补缺，从事当地人不愿做的工作。可见，非法移民背后隐藏着大量的就业机会。去年底西班牙的失业率为10％，尽管有80万非法移民，但去年西国家就业局公布的招工需求中仍有36.9万个工作岗位无人问津，其中主要为服务业（如旅馆业和餐饮业）、建筑业、工业和农渔业。西农场主公开抱怨：“是有不少农业工人失业，但他们不愿再干农活。”我发达地区也早已出现了类似情况，如北京等大城市的建筑业靠的就是外地民工。这说明哪里经济发展了，哪里就会出现许多劳动岗位人为的空缺，这是经济发展的必然。一个地区如此，一个国家也如此。这一现象是我开拓发达国家劳务市场最重要的依据。发达国家对外来劳工的需求很大，但除以色列、日本、俄罗斯有限地对我开放外，其它发达国家对我基本是关闭的。

　　俄罗斯每年减少人口近百万，劳动力极其匮乏。2000年底，中俄签署政府间短期劳务合作协定，协定项下我现有1.5万名左右劳工在俄打工。俄劳务市场本来就很大，加上近几年经济的增长，我即使每年提供50万的外派劳务人员也远远满足不了俄的需要。但由于有大量非法移民，俄的顾虑也很大。俄对引进劳工有三项基本原则：必须保障国家安全，必须保障经济和社会的稳定，必须保障俄公民就业。海参威地方长官达金则公开说：“我们需要中国劳工，因为有些方面他们做得比我们好”，“不过要确保不出现大规模的同化。”可见对俄做好增信释疑，对内打击非法移民，保证劳务人员有去有回，对俄的劳务合作才能真正做大。

　　日本老龄化严重。有报道称，日本要保持经济长期稳定增长，每年需补充60万劳力。现日虽未宣布开放本国劳务市场，但雇用外国劳工逐年递增。据日官方统计，2003年6月，日本雇用外国劳工27.4万，比2002年同期增加4.6万，增幅为20.2％。另，日以援助培训名义短期接纳发展中国家的熟练工人，称其为“研修生”。这是日有意将本来就需引进的劳工政治化，为其外交政策服务。2003年日本接受“研修生”4.4万，比2002年增长9.4％，其中我国“研修生”3.4万，同比增长10.8％，占日本“研修生”总数的77％。此外，还有外国“技能实习生”5万，实际上也是劳工。此外，日有非法移民25万 ，但70％的日本企业仍感劳力短缺。因此，日本开放劳务市场只是个时间和方式的问题。

　　韩国劳动力普遍短缺，首当其冲的是以劳动密集型为主的中小企业，人员不足现象十分普遍，仅中小制造业人力缺口就达20余万。目前，韩国有近38万外国打工者，其中近10万为尚未转为合法就业者的非法移民。尽管如此，据韩国劳动部调查，在韩允许外国人就业的行业中劳动力仍缺额9万人。综合各种情况，韩国政府暂定引进外国劳工的总体规模为34.3万人，其中制造业22万，服务业6.1万，建筑业5万，水产业7000人，农蓄业5000人。在此规模内，每年确定具体的引进数量和行业分配。

　　俄罗斯和日本、韩国，都是我国近邻，我们有优越的地理条件和人文条件与之进行劳务合作，应认真研究、充分利用。

　　美国的劳工市场出现了开放迹象。今年1月7日，布什宣布将推动移民政策法案改革，如获国会通过，将给现在美的近千万非法移民（60％为墨西哥人）3年临时工作和居留许可。布什明确提出：“对那些美国人不愿从事的工作，我们的法律应允许（外国）劳工进入”，声称“美国要为那些想通过辛勤劳动改善生活的人永远敞开大门”。讲话表明，美国欲逐步开放普通劳工市场，为有意到美工作的外国劳工提供临时、短期的就业机会。布什此举有竞选、反恐、修补同墨关系及改善伊战以来美国形象的政治需要，也有经济需要。美国去年底的失业率为5.7％，但普通劳工严重短缺。据美劳工部统计，2000年，美非专业性工作岗位需5320万劳工，到2010年预计将增至6087万，10年增加767万。面对普通劳工的短缺和需求的增长，美历来靠非法移民填空补缺。1986年美国通过“大赦”使300万非法移民合法化，18年后又出现了近千万非法移民，它标志着美国移民政策的失败。现美似有意吸取教训，不再搞“大赦”，而是将非法移民变成合法的临时工，同时开放短期普通劳工市场。现在，美从反恐出发必须从根本上抑制非法移民，但这样一来美国企业会遇到招工的困难。既要堵住非法移民，又要合理引入劳工，这就是布什要对外开放劳工市场的一个重要原因。美国开放劳工市场后，到美临时打工的机会多了，越境偷渡的非法移民将大幅减少，但可能还会有不少欲移民美国的短期劳工逾期不归，成为新的非法移民。遣返非法移民的最大的难题是核实其国籍和身份，因为它们往往销毁一切证件。1月5日，美国机场及部分港口对所有持签证的外国入境者实施照相和留取指纹，后又在许多国家实施申请签证时留取指纹的措施。现在，非法移民即使销毁了证件，美仍可很快加以核实并遣返。美此举既有反恐的需要，又有开放劳务市场后防止新的非法移民的需要。美开放的短期普通劳工市场正好同我国的对外劳务合作业务相吻合。虽然，美开放劳务市场会遇到工会的反对，法案的通过和新的相关法律的颁布也将经历一个较长的过程，在具体政策上美也可能向墨西哥和其它的拉美“后院”国家倾斜，但我仍应给予高度的重视，早作研究和准备，积极去争取。此外，美将近千万非法劳工合法化并开放短期劳工市场，是美劳工输入政策的重大变化，它说明美将以接纳移民为主转为以接纳短期劳工为主，这必将给其它发达国家带来积极的影响。

　　据联合国2000年的报告，到2050年欧洲共需引入7700万劳工。西班牙每年至少要输入25万名劳工才能满足对劳动力的需求。近年来，西同摩洛哥、波兰、罗马尼亚、哥伦比亚和厄瓜多尔签订了移民协定，实质是劳工输出、入协定(详见附件)，同我对外签的劳务合作协定相似，如移民协定中规定的短期和季节劳工同我外派劳务几乎完全一致。不同的是，对输入的长期劳工，西给予长期居留和工作许可，属移民劳工，而我外派的劳务人员都是短期劳工，合同到期必须回国。西对劳工输入实行配额，由于尚有80万非法移民，2003年的劳工配额仅为3.3万人，而且作为奖励只向与西签有移民协定的国家提供,我完全被排除在外。2004年的配额已增加到5.2万，预计在控制住非法移民潮后，劳工配额必将大幅度增加，每年会超过25万。墨西哥最近主动表示愿同西签订移民协定，目的就是争取配额。我们要开辟西劳务市场，就要争取劳工配额，要获配额就需同西商签移民协定（或劳务合作协定），否则我将长期被排除在外。英国内政大臣布伦基特2月23日称，“我们的劳工市场现有55万个岗位空缺”，“接受合法外国劳工符合英国的利益”。有报道称，法国现在每年接纳近20万移民劳工，象葡萄牙这样的小国，每年也需引进2万劳工。

　　加拿大、澳大利亚和新西兰是当今世界几个为数不多的、每年通过打分和配额从我国大批引进知识移民的国家，但同我的劳务合作尚未提上议事日程。加拿大在未来10年内将短缺100万劳力，它在严格选择移民的同时，也重视利用外国短期劳工。据了解，1992年加拿大就同墨西哥签订了季节劳工协议，每年墨有万余农业工人到加打工（人数还在不断增加），一年最多可工作8个月，而且往返机票及住宿均由雇主负担。澳大利亚和新西兰同样面临劳工短缺。澳大利亚需要海员、各类技术工人、护士和护理人员、幼儿看护、土木工程师等，去年它给近5万外籍劳工发放了工作签证。新西兰每年也需要引进近3万名技术工人。

　　当然，扩大与发达国家的劳务合作绝非轻而易举，我国的政治体制和世界第一人口大国决定了我劳务合作的敏感性。因此，无论哪个发达国家，对我开放劳务市场说到底都是一项政治决定，双方建立政治互信是关键。另外，发达国家虽需要大量外来劳力，但许多工作岗位被不断到来的非法移民所占有；今年5月1日欧盟又东扩，欧盟国家首先要考虑接受新成员国的劳工，这些都决定了开拓发达国家的劳务市场不能急于求成。但是，也有许多有利的条件，例如温总理5月对欧盟的访问确立了我国同欧盟的全面战略伙伴关系，双方的关系处于历史最好时期。此外，我们还有特殊的优势，除劳动力资源丰富和价格低廉外，我们的外派劳务是有组织、有管理的，劳务人员遵守当地法律，有去有回，不追求对外移民。发达国家一方面需要大量劳动力，但同时又被蜂拥而至的非法移民所困扰，正如前欧盟委员会主席普罗迪今年访华时说的，欧盟面临“两难选择”，可见它们都在探索合理、有序地引进劳工的有效途径，我国这种有去有回的外派劳务定会逐步得到发达国家的认可。三、开展国际劳务合作是解决非法移民问题的重要途径1、非法移民的产生

　　发达国家工资水平高，社会福利好，生活条件优越，对发展中国家的劳动力有极大的吸引力；发达国家人口下降和老龄化，劳动力日显短缺以及许多劳动岗位的人为空缺，又给非法移民创造了许多就业的条件。水往低处流，人往高处走，发展中国家的劳动力迫于政治和经济的压力纷纷向发达国家（还有亚洲“四小龙”和富裕的中东石油输出国）流动。当合法途径不能满足需要时，非法移民就猖獗起来。他们或翻山越岭，或飘洋过海；有的不惜身背重债，有的冒生命危险搞偷渡，就是希望能到发达国家找到一份工作。非法移民的到来给发达国家的经济带来了活力，降低了生产成本，同时也带来沉重的社会福利负担和大量的社会问题。2、我国的对外劳务合作与对外非法移民

　　有人担心，积极推动与发达国家的劳务合作会导致我对外非法移民大量增加。应该说，劳务合作同非法移民之间没有必然的联系，但这种担心也不无道理。到目前为止，我正当的外派劳务合作（包括向日本和以色列这样的发达国家）造成的非法移民甚少，非法移民大多为非法组织所为。今后随着发达国家市场的进一步开拓和我外派劳务合作规模的扩大，劳务人员在外非法滞留的现象可能会增加。但我不能因噎废食，任何一项开放政策都有风险，问题是如何趋利避害。我国改革开放以来的一条重要经验是——“用发展的办法解决前进中的问题”。我们应通过不断完善自身管理（如建立外派劳务人员的指纹等档案）、强化法制建设（如颁布《对外劳务合作法》）和加强国际合作（如签署双边劳务合作协定）来保证外派劳务业务井然有序，劳务人员有去有回，不给输入国造成负担。对外非法移民问题，一方面要依法打击，对“蛇头”严惩不怠；另一方面也要靠我合理地引导和组织我国公民（主要是农民）走合法境外务劳的道路来解决。到目前为止，发达国家大多通过“非法移民合法化”来补充劳力，这在某种程度上鼓励了非法移民。因此，发达国家正在不断总结教训，纷纷修改法令，近3年来西班牙议会已三改移民法，目的就是打击非法移民，合法有序输入劳工。随着我国和发达国家有关法律和制度的完善，加上紧密的国际合作，对外非法移民会被有效遏制，这将为我健康地开展同发达国家的劳务合作创造条件。3、开展国际劳务合作是防止非法移民的重要途径

　　发达国家面临非法移民潮的挑战，显然不能靠关闭劳务市场一劳永逸，因为它们需要外来劳力。它们已普遍认识到，非法移民是个全球性问题，需要各国在经济和社会各方面的合作。面对大量非法移民，有的发展中国家听之任之，有的暗中推波助澜，目的都是为了输出更多的劳工。以往，此举还常常奏效。但现在的情况已发生很大变化，欧盟宣称已将非法移民问题置于其政治日程首位，并把它作为考虑与第三国关系的优先问题之一。许多发达国家颁布了越来越严厉的法律法规，打击非法移民，同时又推出多种政治和经济措施鼓励发展中国家参与合作，否则给予经济制裁。因此，发展中国家受到越来越大的压力，想通过非法移民输出劳工的道路越来越窄。我国虽然面临巨大的就业压力，但我国政府公开反对非法移民，因为我们是一个负责任的的大国，必须维护作为联合国常任理事国的形象。然而在现实中，对外非法移民屡禁不绝。为此，发达国家非常希望同我签订非法移民遣返协定。面对安全问题的全球化，打击非法移民更显紧迫，要求同我签此协定的国际压力还会加大。但是，它们的目的并不是要大规模遣返所有已存在的非法移民。欧盟各国有非法移民约300万，仅西班牙现就80万。大规模的遣返不仅会引起某些行业生产成本的上涨，社会的剧烈动荡和人权组织的强烈抗议，也必将引起输出国的抵制。发达国家一方面采取措施逐步“消化”（2003年西班牙给近30万非法移民办理了合法证件）和最终“同化”已有的非法移民，非不得已不会搞大规模遣返；另一方面不断完善法制，堵塞漏洞，通过加强国际合作，重点打击新的非法移民。西班牙对外签有专门的遣返协定，如同摩洛哥；也有在移民协定中加上遣返条款，如西、厄移民协定，目的都是为了遏制新的非法移民。同发达国家单独签此类协定似对我不利，也无必要。抑制非法移民犹如治理水患，要堵更要疏，开展互利的劳务合作是解决非法移民问题的重要途径，劳务合作渠道的畅通，不仅可减轻双方在此问题上的压力，而且可互利共赢。为此，我可利用发达国家希望同我合作共同打击非法移民的愿望，要求它们开放劳务市场，签署双边劳务合作协定。

　　四、我国外派劳务合作的合理定位扩大外派劳务合作符合中国国情。我国是一个正在和平崛起的大国，国际影响日益扩大，但我国仍然是一个发展中国家，这是我们考虑问题的重要出发点。目前我与发达国家的劳务合作还谈不上去竞争就业机会，他们大多只能拾遗补缺，去做当地人不愿做的工作。这种初级型或称“蓝领”劳务合作似乎有损大国体面，但我国至少有三千万人生活在贫困线以下，中国人的月均收入还不到100美元，这些工作确实是目前众多中国老百姓在外所能做的、乐意做的、甚至迫切希望去做的，种种对外非法移民也印证了这一点。我们外派的劳务凭诚实劳动取酬，光明正大，对外非法移民才会让我泱泱大国汗颜。波兰女工到西班牙采摘草莓，一年可连续工作4个半月，日工资为29欧元，摘橄榄日工资35欧元，但时间较短；墨西哥农业工人到加拿大打工，日工资60－80加元，如果我能为中国农民创造这样的机会，那他们求之不得。西班牙法定最低月工资就达460欧元，美、加、德、英、法等则更高，我劳务人员就是去拿最低工资，也非常实惠。为此，我们应对外派劳务采取实事求是的态度。

　　我们的外派劳务合作不追求对外移民。到目前为止，发达国家引进劳工主要采取接纳移民的方式，它们没有“劳务输入”正式称谓，它们将输入的劳工称为“移民劳工”或“劳工移民”，必须符合移民法。布什要开放短期普通劳工市场必须修改移民法，西班牙连雇用外国短工和农业季节工都属双边移民协定管辖。我们的外派劳务涉及对方移民法，这就是劳务输出敏感的主因。发展中国家的劳工输出大多以获取长期居留和长期工作许可的移民为目的，虽有国家的支持，中介的牵线搭桥，但基本属个人行为，所以非法移民很多。我国外派劳务业务是政府主导的，也应坚持政府主导，目的是最大限度防止非法移民和保护我劳工的合法权益；我对外劳务合作由国营公司具体组织和管理，劳务人员有去有回，不以移民为目的；我们的劳工根据双方签订的合同短期到国外工作，即便是承包工程带出的劳务时间长些，合同期满也必须回国。所以，我们的对外劳务合作与其它的发展中国家追求移民有很大不同。移民必然加重输入国的社会福利负担，这是发达国家输入劳工的一大顾虑。现在，发达国家引进劳工的政策正在发生重大变化，有将接纳移民为主转向接纳短期劳工为主的倾向，如西班牙现并不希望大量接受新的长期劳工即移民，因为国内还有许多非法移民未被“消化”。它希望来短期劳工，主张“有来有回，欢迎再来”。我国的外派劳务不追求移民，有去有回，正好符合它的需要。

　　外派劳务合作是我对外经济合作的一部分，是一种有中国特色的对外经济合作。在对外宣传上我不讲劳务输出，只讲劳务合作，因为劳务合作是互有需求，互利互惠；劳务输出是单向的，劳务合作是双向的；我可输出劳务，也可输入劳务，中俄劳务合作协定就有我输入劳务的内容。发达国家合理有序地从中国引进劳工不仅可弥补劳力的不足，而且还能得到劳动力价格比较优势，降低生产成本，提高产品竞争力；我从发达国家引进人才则是我现代化建设的需要。因此，劳务合作可以成为我们和发达国家互利共赢的经济合作新形式和新领域。但是，发达国家对我劳务合作政策和做法普遍不了解，关键是我主动宣传不够，不是说多了，而是说少了。如宣传到位，再经成功的实践，我就能在国际上逐步建立起中国对外劳务合作独特品牌，减少发达国家的疑虑，扩大我对外劳务合作事业。

　　对外劳务合作应成为我“走出去”战略的重要组成部分，不仅我们的商品、技术、资本要走出去，我们的劳动力也要走出去。许多发展中国家把劳务输出作为一项重大国策大力推动。远的不说，菲律宾、印度、巴基斯坦、甚至孟加拉都有相当完善的海外就业政策和促进机构，而且成效显著。仅菲律宾，在国内正式登记的海外劳工就达450万（未登记的约400万），他们不仅有效地减轻了国内的就业压力，改善了国内近2000万人的生活（一个外劳可改善国内4口之家的生活），并为国家带来了大量外汇。菲律宾的经验值得我们细细研究。遵照“十六大”提出的“千方百计扩大就业”的要求和胡总书记“要充分开发和利用我国巨大的人力资源”及吴仪副总理“坚持利用国际有利条件和充分发挥我国优势相结合”的指示，我们似应进一步重视对外劳务合作，努力扩大劳务合作的规模，重点开拓发达国家的劳务市场，使劳务合作成为我解决国内就业问题的一个减压器，促进社会、政治稳定的一个平台，全面实现小康的一个通道。

　　五、建议推动对外劳务合作是商务部的一项重要职责，但它是一项系统工程，需要各部门的紧密合作。为此，建议：

　　加强外交、商务、劳动、教育和公安等政府部门的相互沟通，达成更多共识，形成更大合力，推动我对外劳务合作的健康、快速发展。

　　涉外部门要为我国对外劳务合作创造良好的国际环境，商务部似可更广泛地通过签订双边劳务合作协定，争取外派劳工名额或配额；外交部可针对不同国别，入乡随俗，研究商签移民协定的可能；在WTO和国际劳工组织中，我应更主动、更有建设性地支持发展中国家要求发达国家开放劳务市场的立场；

　　通过对外投资扩大劳务合作。有报道称，香港曾讨论，大陆企业到港投资，每创造一个就业机会就应允许带进3个廉价大陆劳工，即所谓“一拖三”，目的是吸引大陆投资。这是个值得探讨的思路。我正在加快“走出去”的步伐，如能就“一拖几”同某个发达国家达成协议，就可通过投资带动我劳务外派；反过来，由于“一拖几”有益于降低生产成本，又会鼓励我企业“走出去”。对带出劳工的付酬我应遵守当地法定最低工资的规定。

　　教育、劳动部门要努力将我丰富的人力资源转变为人才资源，教育要同时面向国内、外，适当根据国际就业市场的需求培养人才，增强我在国际劳务市场的竞争能力，逐步增加输出“白领”劳务的比重（如高级海员和软件工程师等），减少与其它发展中国家在“蓝领”劳务上的摩擦（如建筑工人和普通海员）；

　　中国开展对外劳务合作的最大障碍是语言，我们应从小学开始普及双语教学。发达国家需要越来越多的护理和家政服务人员，市场在不断扩大，菲律宾因推广英语大受其益，我因语言难过关而受到极大的限制。

　　要多办、办好商务部支持的地方外派劳务基地县，精心选择外派劳工，保证有去有回；

　　加强行业组织的作用，设立中国对外劳务合作商会，强化其在该领域的引导和协调作用。成立“对外劳务合作研究中心”，加强理论、政策体制和市场研究（特别是发达国家）及信息网的建设；

　　加强商务部主管部门的人员配置和力量，研究成立对外劳务合作司（现仅由一个处兼管）的可能；

　　对外劳务合作应成为我驻发达国家使馆的一项重要工作，学习劳务输出大国墨西哥、菲律宾的做法，商务部可向外派遣劳务外交官；

　　研究成立专业的对外劳务合作公司；

　　召开全国对外劳务合作工作会议（有选择地邀请驻外经商参赞参加），分析国际劳务市场，总结经验、教训，研究新形势下的方针政策，制订长远发展规划；

　　召开国际劳务合作研讨会，通过交流，宣传我对外劳务合作政策，团结发展中国家，加强同发达国家的沟通、磋商和合作；

　　研究起草《对外劳务合作法》，给对外劳务合作以法律地位。

　　六、总结

　　全球化已使当代中国的发展和命运同世界紧紧地联系在一起了，而且会越来越紧密。经济全球化要求各国资源的合理配置，对外劳务合作是我国参与世界劳动力资源合理配置的重要途径。我应充分把握劳动力全球化带来的机遇，充分利用发达国家劳力短缺及许多劳动岗位人为空缺的有利条件，充分发挥我劳动力丰富、价格低廉及我外派劳务有组织、有管理的优势，竞争劳务合作机会。发达国家是世界最大的劳务市场，有众多适合我国的劳务合作机会，工资报酬又高，我们非常需要这一市场。发达国家才是我们未来对外劳务合作的希望所在，现在发达国家是我们开展劳务合作的难点，但将来必定是我外派劳务的亮点。总之，扩大对外劳务合作不仅是我必须面对的一场重大外交挑战，更应是我“走出去”战略的重要组成部分。我们在理论研究上要有新的思路，实现新的突破；政策上要深谋远虑，趋利避害；工作上要象抓出口、抓引资那样狠抓对外劳务合作，定能开创一个欣欣向荣的新局面。

　　作者：罗烈城（驻西班牙使馆经商参赞）

　　摘选《国际工程与劳务》2004年第8期

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