区域一体化协定与东道国业绩要求_滚动新闻_财经纵横

区域一体化协定与东道国业绩要求

http://finance.sina.com.cn 2004年09月06日 10:04 商务部网站

　　编者按 : 近年来 , 区域一体化协定发展迅速。业绩要求作为协定涉及的内容之一 ,受到越来越多的关注。本文针对主要一体化协定中有关业绩要求的条款及其对经济发展的影响和未来发展趋势进行了比较研究,最后提出了发展中国家参与一体化协定过程中有关业绩要求安排的政策选择。

　　区域一体化协定作为多边协定的一种补充和过渡形式 , 在最近十年中发展迅速 , 且

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每年都有大幅度增长。资料表明 , 截至2002年底 , 区域一体化协定已达到 259 个(World Trade Report 2003)。其中 ,影响力比较强的包括欧盟(EU) 、北美自由贸易区(NAFTA) 、美洲自由贸易区 (FTAA) 、东盟 (ASEAN) 、亚太经合组织(APEC)和南锥共同体 (MERCOSUR) 等。

　　随着 FDI 在全球和各国经济中的作用日益增强 , 近年来 , 区域一体化成员国纷纷缔结投资协定。作为提高FDI流入利益的主要政策工具和投资措施的重要表现形式 , 业绩要求 (performancerequirements)受到国际社会的广泛关注。

　　业绩要求是东道国政府为了获得某种经济利益而强加给外国投资者的义务。各种多边、区域和双边投资协定中都制定了有关业绩要求的条款,多边的主要是贸易有关的投资协定 (TRIMs)。

　　一、区域一体化协定中的业绩要求

　　（一）、业绩要求的分类

　　业绩要求形式上可分为对实施行为的限制或额度和对实施行为的要求。

　　1、对实施行为的限制或额度 , 即通过制定各种限制或额度来约束 FDI 在东道国的行为。如 NAFTA 条款1106规定任何缔约方不能要求其他缔约方或非缔约方投资者在其领土内的投资“必须出口一定水平或百分比的产品或服务”,“必须达到一定水平或百分比的国内含量”,“以企业出口价值和数量或所创外汇收入限制企业进口产品的价值和数量”,“以企业出口价值和数量或所创外汇限制企业在本国产品和服务的销售”。FTAA和 MAI 也做了同样规定。

　　2、对实施行为的要求 , 即对 FDI 制定各种要求。如 NAFTA 条款1106规定任何缔约方不能要求其他缔约方或非缔约方投资者在其领土内的投资“必须购买和使用本国产品和服务,或为这些产品和服务提供优惠”,“要求企业担任特定地区或世界市场的独占型产品生产者或服务提供者”和“必须转让技术、生产工艺或其他专利知识给本国自然人或法人,但法院、行政法庭或竞争当局判定企业违反了竞争法或本协定其他条款的情况例外”。 FTAA 也做了同样规定 ,MAI在前两方面与NAFTA 规定相同 , 但在最后一个方面有些区别 , 不包括例外情况。

　　（二）、业绩要求的适用范围

　　按照业绩要求禁止或限制的范围和程度差异 , 可将业绩要求分为“红灯”型、“黄灯”型和“绿灯”型。

　　1、“红灯型”业绩要求是在多边层面上明确禁止的业绩要求 , 也就是那些为TRIMs协议所禁止的业绩要求。即对企业购买本国产品或使用本国服务的要求；以企业出口价值和数量或所创外汇收入数量限制企业进口产品的价值和数量；限制企业出口。前者违反了国民待遇原则 ,后两者则违反了一般数量限制条款因而受到禁止。TRIMs协议之前和之后的一部分区域、区域间和双边投资协议也做出了与其相同或者类似的业绩要求禁止的规定。

　　2、“黄灯”型业绩要求是指那些被部分区域、区域间或双边投资协议所禁止、限定或不鼓励的业绩要求,主要包括对国内含量的要求、国内参股最低水平要求、在特定区域或全球市场设立总部的要求、雇佣业绩要求、出口业绩要求、对向特定区域或世界市场供应其生产产品或提供服务的要求、对转让技术、生产工艺或其他知识的要求、对独占型的产品生产者或服务提供者的要求以及研发要求等。部分国家认为这些业绩要求扭曲了投资与贸易的自由化,所以被相关的双边、区域投资协定所禁止。例如,NAFTA禁止国内股权要求、出口业绩要求以及对成员国或非成员国投资者投资的技术、生产工艺或其他专利知识转移的要求,MERCOSUR禁止出口和当地商品和服务采购要求 ,ASEAN 和APEC也做了类似的业绩要求。但这种黄灯型的业绩要求在多数投资协定中并不是被严厉禁止的,许多投资协定都规定了例外。第一种例外是这些业绩要求与激励相结合成为“有条件激励”的一部分 , 例如 OECD 的MAI文本就规定应当允许那些与贸易无关而与激励相联系的业绩要求。第二种例外情况是允许东道国将业绩要求作为政府发展目标的组成部分。例如欧盟《能源宪章协议》规定:禁止采取 GATT1994

　　第 III 条和第 XI 条所反对的业绩要求,但缔约国为实现出口促进、外国援助、政府采购或优惠关税等目的所使用的某些业绩要求例外。

　　3、第三种是不受任何国际协定约束的业绩要求 , 称之为“绿灯型”业绩要求。一些国际投资法律文件认为 : 为维护本国的经济利益,东道国有权对跨国公司的活动进行调整和监督 , 为确保跨国公司活动与本国社会和经济政策保持一致而采取相应措施。MAI文本在业绩要求的部分中规定 : 为确保公司完成它们的社会义务 , 国家可以施加业绩要求,尤其是在那些有关工作机会、劳动标准、环境保障、可持续性发展和社会安全方面的业绩要求。这些东道国实施的业绩要求虽然没有为多边、区域或区域间、双边投资协定所禁止或限制, 但也受其他国际义务的限制 , 例如国民待遇。

　　（三）、业绩要求与投资激励

　　业绩要求措施可分为纯粹限制性的业绩要求和履行鼓励。履行鼓励是指东道国在投资者履行一定的出口、进口替代、就业安排、外汇收入等义务后方对其实施一定鼓励的措施,它和投资激励措施的本质区别在于前者对于投资者仍是施加限制或要求的。

　　发达国家和发展中国家在业绩要求方面具有相同的政策趋势 , 即业绩要求逐步下降,并且从对投资者的强制性要求转向与投资激励相联系的要求。由此看来业绩要求与投资激励的关系日益密切。对与投资激励相关的业绩要求进行禁止可能会限制这种激励的使用。

　　（四）、业绩要求与非歧视性原则

　　区域投资协定中,业绩要求与非歧视条款存在密切联系。区域投资协定的缔约国制定业绩要求的自主权范围受协定中的非歧视性原则的约束。非歧视性原则通常要求缔约方在同等条件下在业绩要求方面对不同投资者不能有所歧视。但这种一般性的标准要满足一定的条件和例外,以保留东道国在适当情况下实施某种程度差别待遇的政策空间。

　　二、业绩要求及其经济影响

　　绝大多数国家都对其境内 FDI 的权利和义务制定规则框架 , 业绩要求是其中重要的部分。业绩要求的目的是通过促进FDI提高国内含量、创造关联、转移管理技术、雇佣本国国民、投资欠发达地区、加强技术基础和促进出口 ,引导跨国公司更多地推动当地发展。例如,由于跨国公司低估了当地的潜力而不愿投资使用当地资源 , 业绩要求可以引导跨国公司开发当地资源,并在必要的时候致力于当地资源的改善。此外 , 对于一些实施进口替代战略的国家,可通过引入出口业绩要求来抵消其贸易体制抵制出口的倾向。业绩要求还被用于追求一些非经济目标,如政治或经济独立、转移分配权或取得资源开发的租金。

　　（一）、业绩要求的有效性

　　因为业绩要求涉及范围广泛 ,在实施时造成影响的变化也比较大 , 而且东道国都是根据本国特定经济、文化和政治背景制定业绩要求,而各国经济水平和市场结构的差异是显而易见的 , 所以很难对业绩要求的经济和发展含义进行一般性的客观分析与评价 , 也就是说,业绩要求在何种情况下会促进发展存在争议。有些证据表明业绩要求是有效的,大量研究发现国内含量要求、出口业绩要求、雇用和培训要求以及国内股权或合资要求等给东道国带来了正效应；相反,其他一些研究发现业绩要求给东道国带来了巨大成本 , 业绩要求是无效的 ,并表明有些国家使用业绩要求并不经济,致使企业经营成本提高效率降低。但也存在业绩要求既有效又有效率的情形一一即 FDI当地能力较高且对供给反应积极的情况。此外 ,如果东道国对 FDI 具有强大的吸引力 ,即使东道国对外国投资者施加更严格的要求也不会阻碍他们进行投资。

　　各国必须权衡业绩要求所能创造的潜在收益与其所导致的无效率和对 FDI 的阻碍。证据表明,业绩要求目标的实现很大程度上取决于这些目标的明确性和有关的产业和贸易政策 , 尤其是当地能力开发方面的制度和政策。此外,东道国政府能否随着条件和需要的变化而有效地调整和执行业绩要求 , 并对其效果进行监督也是影响业绩要求有效性的重要方面。

　　从国际角度来看 , 应考虑业绩要求对第三国贸易和投资模式的影响。例如 , 一个东道国提高国内含量可能对在其他国家生产商(可能效率更高 ) 产生不利影响。而且大国强加的出口业绩要求可能会导致出口导向型 FDI 转移出与之竞争的较小区位,这些较小的区位可能不具有大国那样与潜在投资者进行谈判时的强势地位。

　　（二）、资本输入国与资本输出国对业绩要求的不同态度

　　出于对自身利益的考虑 , 资本输入国和资本输出国对业绩要求是否予以禁止及其程度、范围等方面所持的态度是对立的。

　　资本输入国 , 尤其是发展中国家对业绩要求持支持态度。它们认为国际市场并不是充分竞争的 ,国际自由贸易也不是完全依据市场规则进行的, 有些非市场因素会对贸易和资本流动产生重要影响 , 因而有必要进行政府干预 ,以弥补和克服这些不利影响 ,促进公平竞争与资源的优化配置。业绩要求便起到这样的作用 , 其实施可以引导外资方向 ,使其符合东道国社会经济的发展目标 ,还可以限制和防范外资的消极危害 , 制约跨国公司的限制性商业行为,同时对东道国国内产业也可以起到保护作用。而东道国根据本国国情与发展战略所制定的业绩要求 , 是属于一国经济主权范围内的事项,不应该受到别国和国际社会过多干涉。

　　但是资本输出国 , 尤以美国为首的发达国家,却对业绩要求及投资措施颇有微词。它们根据比较优势理论、天然禀赋理论、技术差异和产品生产周期理论,认为政府在市场竞争和贸易领域的干预只会扭曲私有经济者的市场决策,使他们按照低效率方式运作。要想达到资本和贸易的完全自由流动就必须制约投资措施。发达国家更愿意站在经济全球化和投资贸易自由化的大背景下,以跨国公司的立场来看待问题 , 主张经济领域的自由竞争 , 要求削减或消除作为投资的人为障碍或对贸易产生扭曲的业绩要求。

　　双方各执一词,反映了不同经济发展水平的国家之间在经济利益上的矛盾与冲突。各个多边、区域和双边投资协定对业绩要求规定的差异也正体现了各自力量的此消彼长。

　　三、未来政策选择

　　（一）、业绩要求的发展趋势

　　在 20 世纪 70 和 80 年代 , 业绩要求在发达国家 FDI 集中的行业得到了普遍使用。但由于多方面的原因,发达国家对业绩要求的使用日益减少。为了影响跨国公司的投资行为 , 发达国家使用其他战略性投资政策工具 ,如区位激励和自愿性出口限制, 这些工具同样可能对国际投资产生扭曲效应。

　　为了促进幼稚产业发展和解决国际收支问题 , 发展中国家也使用业绩要求。实地调查表明,业绩要求在巴西、中国、印度和俄罗斯以及所有转型的发展中大国或经济体中使用最为广泛。但总的政策趋势与发达国家类似:业绩要求的影响范围逐步下降 , 并且从对投资者的强制性要求转向与投资激励相联系的要求。强制性业绩要求减少的原因如下 :

　　一一 WTO 强制成员国放弃一些措施 , 特别是那些 TRIMs 协定中包含的措施。

　　一一由于贸易壁垒的降低以及吸引 FDI 的竞争日益激烈 , 很难在强制实施业绩要求时不增加阻碍 FDI 的风险。因此,那些处于较弱谈判地位的东道国很少对效率寻求的出口导向型FDI规定强制性业绩要求。各国都通过激励措施来引导外国分支机构和国内企业从事经营活动。

　　一一各国政府日益偏好通过市场机制实现发展目标。

　　一一有些国家寻求通过业绩要求来促进的目标现在可能已经实现。

　　（二）、未来的政策选择

　　尽管业绩要求的使用已经减少 , 但在某些环境下仍存在使用业绩要求的正当经济理由。如上文所述国际投资协定对业绩要求的处理仍存在争议,对它们在促进各国发展的有效性及其所带来的扭曲效应方面看法不一。作为 TRIMs 协定的一部分,各国可能会维持对业绩要求的处理不变或就其条款进行重新谈判,这种重新谈判可能改变该协定中投资措施的使用范围。如何延长过渡期或考虑新的过渡期也是重新谈判的重点。

　　一些发展中国家政府倡议重新审议 TRIMs 协定以缩小其适用范围,从而使其具有更大的灵活性并为各国政府在决定是否使用业绩要求方面提供更大的政策空间。例如 , 巴西和印度倡议重新审议TRIMs协定以提高政策灵活性 , 并在发展中国家实施其发展政策以促进国内制造能力、技术转移和竞争等方面给予更多的自由。一些国家则极力主张TRIMs 清单应当是封闭的而不应是开放性的 , 不宜再加以扩充 ,并建议应当扩展发展中国家的过渡期 ,它们认为五年与七年的时间并不能令经济不发达国家克服其发展与经济结构上的缺陷 ,在过于仓促的时间内取消这些业绩要求 ,可能会导致东道国内相关行业的普遍混乱 , 更严重的可能会导致经济停顿,这对发展中国家是不公平的。而包括美国和欧盟在内的一些发达国家坚持根据 TRIMs 协定对业绩要求进行进一步国际管制,它们认为许多的业绩要求严重阻碍了投资与贸易的自由化 , 东道国政策工具的实施应当在短期内就受到更多限制 , 以促进投资的发展,因此它们希望将“黄灯”型业绩要求也包括在 TRIMs 协议的禁止清单中。例如 , 美国主张扩展 TRIMs 的限制性列表,将出口、技术转移和产品的强制性要求包括在内。

　　一些专家认为制定额外的强制性业绩要求可能会阻碍 FDI 流入 , 因此对这种业绩要求的禁止符合发展中国家利益(Moran2002), 但没有确凿的证据支持这一观点。其他一些学者则持相反观点并主张进一步管制,认为东道国为了实现特定的发展目标可慎重地选择使用业绩要求并承担 FDI 减少的风险 (Balasubramanyam2002),他们还指出即使没有多边规则对强制性业绩要求进行限制 , 业绩要求的使用也已经出现了下降,这就表明发展中国家已能够根据本国的资源禀赋和发展目标确定各种业绩要求的有用性。

　　原产地规则和其他一些战略政策也会对第三国产生影响 , 因此今后在国际投资协定中讨论业绩要求时应考虑到这些问题。但对发展中国家来讲,有时很难借助于战略性贸易政策等其他政策工具来影响跨国公司的行为。

　　综上所述 , 从短期的前景来看 , 一些业绩要求在某种程度上可促进东道国的发展, 而且未必会造成对贸易和投资的扭曲。但从长期来看,全球经济自由化是必然的趋势 , 业绩要求作为政府的干预手段会阻碍投资自由化 , 其弊端也日益明显,因此业绩要求禁止规则是未来发展的趋势。但因为各国经济发展水平的差异和利益冲突 , 这种禁止只能循序渐进 , 它的范围也只能逐步扩大,而且也需要较长过渡期 , 同时应允许存在一定的例外。而其中的关键就在于如何在不同时期找到相应的平衡点 , 扬长避短,使得业绩要求禁止规则得到恰如其分的发展 , 从而满足不同经济发展水平国家的共同要求。

　　作者：葛顺奇张秀娟（南开大学跨国公司研究中心）研究院《国际经济合作》第4期

　　（信息来源：贸研院子站）