中国开发区建设25年_滚动新闻_财经纵横

中国开发区建设25年

http://finance.sina.com.cn 2004年09月06日 09:48 中国经济时报

　　陈淮

　　内容提要

　　在过去这四分之一个世纪中，开发区建设为改革开放“杀出了一条血路”。

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　　开发区建设过程中的失误、失序以及失范，也曾导致国民经济运行的很大波动。

　　开发区建设以及与此相连的土地制度已经成为城乡矛盾的集中点，总结25年的成败得失正逢其时。

　　开发区建设的历史使命远未完结，新形势下的开发区要定位于化解经济发展过程中突出矛盾的“改革区”地位。

　　1979年1月31日，国务院决定在蛇口举办工业区。1979年3月21日广东宝安县经中央同意改为深圳市。1979年4月，邓小平同志在听取蛇口工业区和深圳发展问题的汇报时说：“就叫特区嘛，陕甘宁就是特区。中央没有钱，你们自己搞，要杀出一条血路来！”

　　中国开发区建设“杀出了一条血路”

　　从1979年国务院批准设立蛇口工业区开始算起，我国的开发区建设已经走过了整整25年历程。其间经历了举办4个经济特区与14个沿海城市对外开放、苏州新加坡园区建设、城市化进程不断加速、西部大开发以及两次宏观调控等多方面的辉煌与曲折。可以说，在过去这四分之一个世纪中，中国的开发区建设的确是为改革开放，为国民经济的发展“杀出了一条血路”。

　　在过去25年中，没有与特区经济、14个沿海城市对外开放、“三来一补”、引进外资等相伴相生的开发区建设，就不会有我国今天对外开放的大好局面。1980年时，中国的外汇储备是－13亿美元，2000年时是1656亿美元，而2003年末中国的外汇储备余额是4033亿美金。2001年12月11日，中国加入世界贸易组织议定书正式生效，中国正式成为该组织的第143个成员。今天，我们可以毫不夸张地说，全世界的超市里面都摆着中国造的产品；全世界都在关注着中国。

　　1978年时，中国的城镇居民人口为1．72亿人，而2003年时，中国的城镇居民总数为5．24亿人。我国的城镇化水平从1978年的17．9％提高到了2003年的40．5％，年均增长0．9个百分点；其中1998年以来，年均增长1．4个百分点以上。没有与新区建设相连的开发区建设，原有城市的自然扩张绝不可能提供容纳3亿多新增城镇人口的条件。

　　在改革开放初期，我国的城市资源几乎全部被旧体制成分占据。通过“给政策”方式，开发区普遍成为了新体制环境最容易生成的区域。这不仅为大批外资、“三资”、民营等市场经济成分提供了立足的空间，大大降低了改革的代价；而且为规避新旧体制直接碰撞提供了宝贵的时间错位机会。

　　在相当多的大型、特大型城市以及一大批老工业基地型城市的改造中，“退二进三”、“退三进四”等战略之所以能够得以实施，在很大程度上依赖于开发区建设为产业结构调整、新产业形成提供了辗转腾挪的空间余地。

　　没有一大批以“中关村”为代表的科技园区的成长，就孕育不出我国高新技术产业今天的规模。没有开发区在地产的市场化开发方面进行积极探索，我国房地产业走向市场化的步伐就会大大迟滞。今天，当“谁抛弃了深圳”成为“珠三角”的热门话题时，人们看到的事实是，以苏州依靠新兴工业园区实现了快速发展为代表，苏南一批城市的经济规模扩张已形成了“长三角”对“珠三角”的新挑战。

　　总结25年的成败得失正逢其时

　　一方面，我国的开发区建设始终是与对外开放、与城镇化发展、与向社会主义市场经济转变的改革、与产业结构调整和升级、与区域经济新格局的形成紧密相随的。但另一方面，开发区建设过程中的失误、失序以及失范，也曾导致国民经济运行的很大波动。

　　上世纪90年代初期和当前的宏观调控，都是以对开发区的整顿为始端和重点的。在当前社会关注的热点问题中，征地、拆迁、房地产规模扩张、公用设施投资规模过大等几乎都与开发区建设密切相连。在一定意义上可以说，开发区建设的成败得失，相当大程度上反映了我国过去四分之一世纪中在对外开放、城镇化、体制改革、宏观调控等方面的成败得失。这25年在开发区建设上的经验、教训，是我们非常宝贵的一笔历史财富。从中寻求规律，对探索有中国特色的社会主义道路、有中国特色的城镇化道路具有非常重要的现实意义。

　　我们注意到，我国的社会、经济发展已经走到了一个新的阶段。

　　从当前和今后的长远发展看。开发区建设以及与此相连的土地制度已经成为城乡之间利益关系最重要的碰撞点、结合点，城乡矛盾的集中点。作为城乡接合部的开发区，探索、解决好土地“农转非”、人口“农转非”、产业“农转非”等方面的制度问题，可以说是实现城乡协调发展的关节点。

　　与开发区和城市新区建设密切相连的城市规划、公用设施建设、特许经营权的市场化管理、基础设施资金筹措等已成为转变政府职能、规范政府与市场之间经济关系、建立符合市场经济要求的政府规制，以及形成良好制度环境的现实焦点所在。

　　一方面，从开发区到城市新区的发展之路已经成为我国城市规模扩张和城镇化进一步发展的普遍选择；另一方面，开发区的“遍地开花”又成为了当前小城镇低水平重复建设的危害之源。

　　开发区建设的失序状态导致了许多地方政府不良负债，导致了大批“政府工程”拖欠民工工资，导致了当前公用设施投资的过快增长。但要走出“经营城市”、“土地财政”的误区，迫切需要探索各级政府在经常性预算之外，用于城市建设、基础设施等方面资金从哪儿筹、怎么筹、谁来节制调控等多方面问题。

　　中国人多地少的现实、从农业国向工业国转变的现实、发展基础薄弱的现实要求我们必须找到一条集约地利用土地资源、集约地完善基础设施、集约地实现资源要素优化利用的发展之路，最大限度地对环境友好的发展之路。理论和实践都证明，从农村社区发展而来的乡村集镇扩张很难实现这样的目标。开发区建设实际上承担着探索和实施这样一条可持续发展战略的重任。

　　从一个较长的发展过程看，开发区一定是我国新增投资和工业生产能力的密集聚集区，新兴产业的培育与生长区、与国际经济社会接轨的融合区、新增就业岗位的主要提供区以及农村剩余劳动力转移的主要容纳区。

　　开发区能否健康发展，将长期地影响着国民经济运行过程中的总量、结构、区域关系是否协调。我国的开发区建设已经走到了一个关键的转折阶段。研究和探索开发区建设的客观规律，已成为我国战略与政策研究的重要立足点。改革和发展的新形势、新特点、新任务迫切要求我们在总结历史经验的基础上提出预见性的对策。

　　中国开发区建设的历史使命远未完结

　　在国民经济取得长足发展的今天，我们是否还有必要通过开发区的形式来实现战略发展？仍有必要。

　　中国开发区建设的历史使命仍远未完结。我国建设和发展开发区的问题并不仅仅是生产力布局或城市经济布局问题，而是为改革提供更多空间立足点的问题。对开发区建设不宜采取“淡出”的政策取向。

　　第一，新形势下的开发区要定位于化解经济发展过程中突出矛盾、发育市场经济力量的“改革区”地位。

　　当前和今后一段时期，我国城乡发展不平衡引起的社会矛盾将相当集中、尖锐地体现在城乡接合部。在城镇化快速推进过程中，一方面城镇化发展就要占地，另一方面，占地就要引起城乡利益矛盾。解决这个问题的关键，是要摸索让退出土地的农村居民分享城市化、工业化和国民经济发展好处的政策途径。面对这个新挑战，我们没有现成可借鉴的模式，也没有足够的经验。作为“政策区”的开发区发展，有可能通过“土地入股”、“集体土地公司化经营”、“宅基地置换”、“征地与就业捆绑”、“以土地换城市社保与福利资源”等多种形式寻找到解决好这个矛盾的现实途径。中国城镇化的最大难点并非人口的城镇化、产业结构的城镇化，而是农民利益，其中特别是农民的土地利益、就业利益、社保利益、私有财产利益（例如宅基地）等方面的“城镇化”问题。开发区的进一步发展应当定位于城乡矛盾的缓冲区、城乡协调发展的政策试验区。

　　第二，已成规模的开发区应当逐步转变为城市功能分区下的工业园区，推动城市资源的优化重组。

　　随着我国加入ＷＴＯ和国民经济不断发展的形势变化，在“珠三角”、“长三角”、华北和山东半岛等地区，相当一部分开发区已经具有很大的产业规模。以税赋减免为主要内容，以招商引资为主要目的的政策体系的确需要调整。

　　在今后一段时期中，我国的城镇化，特别是大中城市发展，战略重心之一应当是大力推进城市功能分区，促进城市资源的优化重组。由于历史原因，以及“先治坡后治窝”、“鼓励单位自建住房”等政策缺陷，导致我国的城市中普遍存在着区域功能相互交错的现象。这不仅造成了宝贵的城市商业土地资源、旅游资源为住宅、工业设施所占据的巨大浪费；而且大大增加了完善交通基础设施和治理环境的城市运行成本。我国新一轮城市改造，应当按照市场经济的客观要求，按照级差地租的高低，着重于推进城市中政务区、商贸流通区、中心商务区、旅游区、居民居住区和工业园区等方面的功能分区。

　　目前已成规模的开发区的发展方向，应当是城市改造中的工业园区，而不再是政策优惠区。以对优惠资本利益为主的政策应当逐步退出。通过功能分区、集约使用土地和环境集中治理，入园资本的利益，将主要不再体现为财政性的税赋减免，而将进一步体现为满足工业生产和产品流通特点的完善的基础设施条件、较低的级差地租和环境治理代价。

　　特别指出，我国目前城市中以幢幢拔地而起的摩天大楼为外在形式、以拆迁冲突为基本现象，强势的资本利益和弱势的劳动者利益、市民利益、公共利益之间的矛盾正在趋于激化。推动工业资本让出城市公共资源、福利资源，将能够极大地提高城市资源的级差地租水平，改善市民的交通、环境等方面福利水平，对于缓解社会矛盾具有非常重要的现实意义。

　　第三，西部和中部区域经济发展仍需要借助于开发区形式打破“二元结构”和提高工业化、城镇化水平。

　　我国西部地区的特点，一是地广人稀、生态脆弱；二是自然经济与市场经济、工业化并存，城乡发展呈现为“二元结构”。内蒙古和甘肃等省区东西横跨上千公里，地域辽阔的西藏和青海人口不过数百万。在西部发展中，远离经济中心的小城镇建设并不能充分满足脱贫、环保、工业化、生成市场化力量等方面要求。人口适度向大中城市集中是合理的战略取向。2004年3月《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》指出，要“依托水陆交通干线，重点发展一批中心城市，形成新的经济增长极”；要“支持重点地带优势产业及企业加快发展，在项目布局、市场体系建设、信贷投入、利用国内外资金等方面给予扶持和帮助”；要“对西部地区经济技术开发区、国家级高新技术产业开发区的园区内基础设施建设贷款，继续提供财政贴息支持”。显然，按照国务院的这个战略部署，围绕西部经济中心城市的“政策区”建设应当继续加强而不是削弱。

　　我国中部地区六省区的基本特点，一是农业相对发达，二是人口高度密集。其中仅河南一个省的人口就超过一亿人，接近东北三省的人口总和。一方面，这些省区农村剩余劳动力转出的历史任务极其繁重；另一方面，这些省区的工业构成以再生产链上游的能源矿产采掘和初步冶炼加工为主。工业化、城市化水平不能满足农村剩余劳动力转出需要的矛盾已经构成对中部地区经济发展的严重威胁。目前沿海地区对中部农村剩余劳动力的吸纳程度已趋近于饱和。如果此后一段时期内人民币出现升值，外向型经济为主的沿海地区就会出现对劳动力需求的缩减，中部地区就可能面临严重的就业危机。温家宝总理在2004年政府工作报告中指出，中部地区要“加快改革开放和发展步伐”，要“加强基础设施建设”，要“发展有竞争力的制造业和高新技术产业”，要“提高工业化和城镇化水平”。同样，按照这个战略部署，中部地区的“政策区”建设仍应在创新基础上进一步加强。

　　（作者单位：建设部政策研究中心）