困局中的乡镇财政_滚动新闻_财经纵横

困局中的乡镇财政

http://finance.sina.com.cn 2004年09月03日 09:28 中国经济时报

　　——10省（区）20乡镇调查

　　赵树凯

　　在分税包干的体制下，当前乡镇政府财政状况具有很高的分化程度，穷者很穷，富者很富，但是总的来看，绝大多数乡镇的财政很紧张，财政收入的结构性差异很大。从财政开

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支来看，乡镇财政是一个为了生存而奋斗的财政，真正意义上的公共财政很弱。

　　一、乡镇财政体制

　　从我们的调查看，目前的县乡财政关系主要有如下两种类型：

　　第一，“分税包干，自求平衡”。这是县乡财政关系的基本特征。在调查的全部20个乡镇里，有19个乡镇是这种体制。基本方法是“核定基数，超支不补，超收分成”。各地具体做法不尽相同，但核心一致，就是乡镇财政要自己过日子。

　　第二，县级统筹。有一个乡镇属于这种体制。财政供养人员的工资实行县级统筹，其他开支自求平衡。基本方法是：国税上缴总额的25％和地税上缴总额的60％纳入县财政，由县里实行统筹。与此同时，乡级公务员及所有全拨款的事业编制人员含教师　的工资由县财政统一发放。显然，这里的县级统筹仅仅是工资统筹，不是过去的财政统收统支。从我们了解到的情况看，这种“县级统筹”的财政体制正在增加。

　　二、乡镇财政收入

　　不同乡镇政府之间的收入水平差别很大。穷乡镇和富乡镇过的日子可以说是有“九天九地”之分。最富的一个乡镇在浙江，人口4．5万，2002年镇财政收入4700万。最穷的一个乡镇在宁夏，人口1．2万，本级财政收入13万，税收全部上缴，上级补贴63万，差额50万。从收入结构来看，差别也很大。经济不发达地方基本都以农业方面税收为主称农业四税　，经济发达的地方农业四税可以忽略不计，有的已经将农业税和特产税免除。

　　在全部个案中，财政收不抵支的有11个乡镇，能够保持收支基本平衡的3个乡镇，收大于支的6个乡镇。在县级对于乡镇政府的考核中，财政收入是第一位的任务。为了完成任务，乡镇政府被迫使用了一些非正常方式。在调查中，经常被提到的办法有：

　　一种是“财政空转”。用贷款上缴县级财政。4个乡镇承认有过这种情况。

　　一种是“买税”。将其他地方的税源变为本乡镇的，但要花钱。在本次调查中，至少有5个乡镇坦率地承认从事过这种活动。一个乡镇介绍：“买税实际上是挖别人的税。因为税票是通用的，让别的地方的纳税人把税交给我，我给他税票，比如1万元的税票，他给我交9000元就行了。”

　　一种是“垫税”。在完不成税收任务的情况下，乡镇工作人员想办法垫付。垫付的资金通常来源于个人筹措。

　　三、乡镇财政支出

　　虽然乡镇财政收入水平差别很大，但是支出结构却有高度相似性。突出特征是，行政管理费用在全部支出中占有很高的比重，用于公共事业的支出普遍比较少。

　　1．人头费。财政状况好的乡镇，人头费比例就低些；财政状况困难的乡镇，人头费占整个开支的比例就高些。但是，不论财政多么困难，人头费和办公费都要维持一个适当的比例，因为办公费也是必不可少的。在有些时候，宁肯拖欠工资，也不能停止办公。在这些乡镇中，人头费占全部财政开支的50％到70％之间。

　　2．办公费。主要有招待费、报刊费、车费，其余有电费、电话费、取暖费等，还有考察学习的差旅费、在许多情况下的送礼费用等。

　　（1　招待费。一个全部财政收入一百几十万的乡镇，通常招待费需要十多万。招待费已经成为刚性支出。财政富的乡镇要招待，是因为富；财政穷的乡镇也要招待，是因为穷。用这些乡镇领导自己的话说，“如果穷的连客人都不接待，那么，会更少人来你这里，你的日子会更难过”。

　　2　报刊费。最少的乡镇开支是1．6万元，最多的乡镇不得其详，只是笼统告诉说十来万。报刊订阅搞得乡村两级不堪其苦，考察内部运作机制，可以说是双重推动。首先是自上而下的权力推动。命令式的报刊订阅其实是从上边开始的，中央部门、省、地市和县逐级构成压力。党报党刊被列入党委政府的考核体系，非党报党刊则直接影响与上级部门的关系，都不能怠慢。其次是上下一体的利益推动。几乎任何报刊的发行，都构建了一个利益关系网，发行费提成每一层次都有，因此上上下下都有动力。惟独农民没有积极性，但是农民没有参与说话的机会。可以说，报刊发行实际上是权力运作与商业运作的结合，能够集中折射出政府体制的弊端。

　　3　车费。从调查来看，最穷的乡镇有一辆轿车，富的乡镇则有十几辆。在最富裕的乡镇，党委班子成员人人有专车和司机。汽油费、修车费、过路费，成为一笔巨大支出。即便是乡镇开不出工资，车也必须照跑，用他们自己的话说，“本来就开不了工资，如果人再不动，那不就更完了”

　　3．公共事业开支。这些项目包括修路、建设学校、社会福利救济、计划生育补助、教育卫生等。从开支结构可以看出，这类费用的比例是很低的，有的几乎无力顾及。大多数乡镇的基础设施建设是用借款贷款。

　　四、工资状况

　　乡镇人员的平均工资各不同。3个乡镇干部月平均收入是400多元，11个乡镇为500～700元，6个乡镇达到800元以上，其中3个乡镇月平均工资超过1000元。工资最高的2个乡镇，一个在四川，平均工资收入1236元，一个在浙江，平均3000元左右。

　　20个乡镇中，7个乡镇能按时足额发放工资；5个乡镇能足额发，不能按时发7个乡镇基本上能按时发，但不能足额发。从工资拖欠的时间特点来看，一年中拖欠两三个月左右居多，一般是税收淡季拖欠，前半年基本按时发，后半年基本上是年底发一次，有时后半年发两次或三次。1998以后工资拖欠开始比较严重。有的乡镇一年中有4～6个月没有工资。

　　20个乡镇中1－8个乡镇有差额拨款单位，12个乡镇有完全自收自支单位。大体来看，差额拨款和自收自支的部门都是有收费项目的部门。这种收费可以分为两类，一类属于行政性收费，如土地所、企业办、司法所等；一类属于服务性收费，如农业服务中心、农经站、林业站、计划生育服务站、农机站、农技站等。在这种情况下，政府部门工作的内容中收费养人成为第一位的事情，而公共管理和服务是第二位的，甚至是可以忽略的。

　　虽然许多年来农村经济发展有比较快的发展，地方财政收入也有显著增加，但是，基层政府的财政困难不断加剧，终于表现为乡镇财政的危机。考察这种危机的发生过程，一般来说人们会提到20世纪90年代中期的分税制改革导致了政府间分配关系的严重失衡。但是，更具影响力的原因应该是政府规模没有节制的不断扩张和政府消费没有节制的不断扩张。

　　（作者单位：中国发展研究基金会）