|
《国务院关于投资体制改革的决定》上月出台后经历了持续的沉寂，近日终于被打破。《财经时报》获悉，作为本轮国家投融资体制改革的重要组成部分，《政府投资管理条例》（简称“条例”）已经起草完成，目前正在国家发改委内部评议。这个“条例”将需通过部级征求意见，并提交国务院审议，具体出台时间目前尚无法确定。国家发改委的官员透露，“条例”的制订工作，将遵循《国务院关于投资体制改革的决定》的基本原则。其中，有关针对政府投资的问责问题，在“条例”中将作出较为详细的规定。
有关专家指出，政府投资管理的核心是建立投资人决策责任制，实行资信管理，中国政府投资才能真正适应未来经济发展的需要。内部暂行文件国务院《决定》今年7月25日正式颁布后，与之配套相关的实施细则至今未见踪迹。有关专家透露，其中一个重要的原因，是几个相关部门对实施细则带有的“行政色彩”存在较大分歧。“举例说，不同的意见，致使在已经公布的《政府核准的投资项目目录》（2004年本）中，关于钢铁和火电建设投资项目的政府核准范围，就比最初的草案规定要严格许多。”国家发改委投资研究所原所长张汉亚告诉《财经时报》。实际上，《决定》自发布之日起就开始生效，各地方和部门都应依照执行。但由于实施细则没能及时跟进，《决定》要真正落实，仍面临巨大的挑战。国家发改委姜伟新副主任在介绍投资体制改革时曾坦言：由于改革的涉及面较广，各级部门和地方执行需要一个过程；此外，现有的、按照过去程序审批的项目，也面临执行新规定的问题。北京一家投资公司的人士向《财经时报》指出，《决定》中的很多内容，都有待在实施细则中明确，并对不同的投资实行区别对待，这样才更具有可行性和操作性。比如，关于政府财政资金投资、国有企业投资和民营自有资金投资，以及民营借贷资金投资的项目审批、核准和备案管理等，都应有所区别。记者了解到，为便于执行《决定》，一个临时性文件浮出水面——“国家发改委办公厅1327号文件”。国家发改委的官员介绍，这是一个“内部性质的临时文件，只在本系统内部执行，并不对外公布。目前关于投资项目管理工作按此文件规定执行，今后待正式实施细则出台后，这一文件将自动废止”。决策问责发改委一位官员还透露，关于政府投资的项目管理规定仍和过去一样，实行审批制，事实上是将原来政府投资项目管理的法律化、制度化。另外，国务院各部门的现有资金将不纳入“条例”的适用范围，各项投资将按照《决定》进行。国务院《决定》指出，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。政府投资将根据项目性质和具体内容采取不同、灵活多样的方式进行实施。有关专家介绍，目前中国的政府投资约占全社会固定资产投资的10％左右。北京市发改委有关人士介绍，北京市2004年固定资产投资为2300亿元左右，其中政府投资为200多亿元。国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘告诉《财经时报》，政府投资管理的核心是建立出资人决策责任制，其次才是项目责任制。郭认为，如果投资项目实施出现问题，其责任可以按行业标准和相关法规进行处罚，构成刑事责任，还可以依法治罪；但如果投资项目的决策错了，造成的损失远远大于项目实施失职造成的损失，这个责任却从来没有人承担，也没有制度制约。在他看来，建立项目投资人决策责任制度，不仅有利于减少和避免领导人的“形象工程”和“政绩工程”泛滥，还有利于项目决策民主化，以及项目建设可行性论证的科学化，促进项目实施失职的责任规范和追究，从而提高政府投资的效率。中国投资学会副会长兼秘书长刘慧勇对《财经时报》指出，政府投资项目责任制首先应该明确谁来决策，形成民主的决策机制；建立项目支出的预算和听证制度，尤其对营利性公共设施项目投资建设的公众听证制度；在项目实施环节，应成立全国性工程调查委员会和各种专门调查委员会，对工程进行监督和调查。在他看来，对按决策机制投资建设项目的评价，应建立长远、整体和全面的综合评价体系，反对因投资项目出现腐败等违法行为，政府有关部门就不进行公共、卫生和基础设施等方面的投资建设。核心问题待解郭励弘同时指出，本次投融资体制改革的进步主要表现在三方面：一是确立备案制；二是实行学校、医院等公益性单位的代建制；三是大企业投资实行规划审批。在本轮改革中，投融资体制中最为核心的两个问题仍没有得到解决：一是国有投资决策责任制；二是民营中小企业融资。在有关专家看来，从某种意义上讲，本次改革不是完全意义的投融资体制改革，严格来说也不是投资体制改革，而是审批制的改革。北京投资公司的人士也指出，在实际项目建设中，投资和融资是相辅相成、不可或缺的两部分，本次改革更多在于对投资体制中审批制的改革。事实上，融资体制改革也同样重要，只有银行建立起风险控制机制和具备了风险防御能力，投资体制改革才具有相应的基础。研究投融资体制改革的专家、河南财经学院教授李鸿昌向《财经时报》指出，目前中国的银行大多数是国有或者国有控股，他们喜欢对有国家信用的大型企业和国家重大项目进行贷款，不喜欢给中小企业贷款，他们并不考虑贷款将会引起的风险和收益，这使得银行资金实际上又变成了政府投资，这也是造成区域经济发展不平衡的原因之一。在郭励弘看来，中国要改革现行投融资体制最根本是要走市场化的道路，用市场机制来优化资源配置，让国有企业、民营企业和外资企业在同一平台竞争。银行等金融资机构必须建立对项目投资的资信管理，采取投资收益信用评级的办法，根据信用评级高低进行借贷。
作者：钟华
| 
