地方政府“制造”过热

　　地方政府投资饥渴症和预算软约束是其“制造”经济过热的两个原因

　　避免经济过热办法之一就是从制度上规范中央与地方关系

　　本报记者 刘国旺

　　“此次投资过热背后的主角是地方政府……”

　　“从理论上讲，中国的地方政府并不能制造总需求，更没有权力印钞票，甚至不能搞地方债发行财政赤字，因此根本不可能制造出经济过热……”

　　在宏观调控各项措施逐步落实、预期目标一步步实现的时候，导致此次局部经济过热的深层次原因引起热烈讨论。其中，地方政府的作用成为争论的两大焦点之一。

　　地方政府为何能“制造”过热？

　　显然，地方政府对于推动此次经济过热的确起到了重要作用。据统计，今年上半年中央项目投资为3370亿元，同比仅增长1.3%?鸦而地方项目则达到了18474亿元，增长率达38.5%。

　　在许多城市的“十五计划”当中，前三位“支柱产业”都是电子、信息工程、汽车、生物医药等，重复建设势所难免。此外，还有一大批市政项目、政府办公大楼、广场、超宽的马路、豪华的国际会议中心和体育运动场所。许多高速公路、机场、桥梁、开发区也纷纷上马。以2003年上半年为例，省、市两级正在兴建的展览场馆就有122个，其中亚洲之最或者世界之最的场馆、大厦有45个，仅这些预算资金就高达2500亿元。截止至2003年底，省会城市正在新建的购物中心超过600家，总投资超过了3000亿元，仅此一项比钢铁行业投资的两倍还多。

　　那么，地方政府是如何筹集或调动如此数量的资金的呢？其中最大的“秘密”就在于，地方政府掌握的土地资源、对地方税收资源和金融机构的实际控制为投资扩张提供了可能。土地、税收管理机构目前虽是纵向管理，但在地方行政机构和地方领导的“协调”下，有时不得不从“长远”考虑和从“工作”出发，在某些不合规事项和环节上与地方政府“合作”，放松管理。

　　如果再对我国目前所处的经济社会发展阶段进行分析，地方政府的“神通”就彻底真相大白了。从收入水平看，中国已跨入人均GDP一千美元的时期，消费结构正从万元升级至十几万、几十万元阶段，住房和汽车成为这一阶段的消费热点。这几股力量形成合力，对土地、能源、重要原材料、交通、市政形成严重依赖，需求不断攀升。而恰恰在这些领域，我国还没有进行实质性的市场化改革，行政垄断力量优势明显，政府的有形之手在其中的支配力仍然非常强大。在目前的政府体制和片面政绩观的强力引导下，地方政府很容易将上述公共资源转移给个别企业，造成企业在投资决策时低估成本，高估收益，投资热情焉能不高涨？

　　在这方面，被查处的江苏“铁本”提供了一个很好的标本。有专家测算，该钢铁企业依靠违规的低价占地、违反环保法律和拖欠工程款等几项节省了22.5%的投资成本。这些本应由投资者自身承担的经济、环境和社会成本，就这样通过地方政府的“暗渡陈仓”转嫁给社会，从企业的成本账中悄然“蒸发”，并转化为高额利润。

　　从制度上规范中央与地方关系

　　国资委经济研究中心宏观部主任赵晓博士认为，从理论上讲，中国的地方政府并不能制造总需求，更没有权力印钞票，甚至不能搞地方债发行财政赤字，因此根本不可能制造出“经济过热”以及经济周期来。他认为，实际上地方政府的投资冲动属于“体制冲动”。所谓“体制冲动”，主要是指分税制改革以后中央和地方之间财权和事权方面分配的不对称——财政总支出大约65%集中在省以下的地方政府，地方政府收入方面却没有取得相应的权利，因此将发展地方经济放到至高无上的地步。

　　北京大学经济学院刘伟教授指出，当市场逐渐成为配置资源的基础性力量后，地方政府自身相对独立的利益目标不断增大，责任约束增强，因此在相当程度上以推动地方经济增长为首要目标，与中央政策目标出现一定差异。

　　所有以上因素，再加上大家常说的政府官员考评机制，使我们不得不认真思考如何从深层次对待中央和地方的关系，以减轻由此带来的宏观经济波动。

　　中国人民大学行政管理系主任毛寿龙教授认为，中国是一个行政性高度集权的国家。这表明，中央政府对于其任何地方单位有最终的权力。只要中央愿意，任何事情都可以在中央层次上作出决策，地方缺乏正式的自主权。但是，由于中国是一个大国，不可能完全由中央来统一领导，地方实际拥有各种各样非规则意义上的自主权，包括人事、财政与事权。也就是说，从实际运作来看，在人事、财政和事权方面，中央与地方之间缺乏宪政规则意义上的明确划分。因此，在具体事情上，中央与地方各级政府往往进行无规则的博弈。中央尽管占据着法律上的优势，但地方往往在有些方面掌握着很大的主动权和灵活性，甚至全权行使中央所有权力。双方之间这种不确定的力量消长，自然会对宏观经济形成一种不稳定的冲击。因此，从宪政意义上理顺中央与地方关系是非常重要的。

　　同时，正像许多人呼吁的那样，应该进一步改革目前的财税体制，使中央与地方之间财权和事权的划分更加平衡。

　　还要从各方面加强对税收减免的规范，规范地方政府对公众资源的转移行为等，以遏制地方政府因此产生的投资饥渴症和预算软约束。当然，加大对能源、交通、土地等垄断行业的市场化改革，制约地方政府的有形之手，更是釜底抽薪的治本之策。

　　成也萧何，败也萧何。我国许多的改革创新之举都起源于地方，地方政府之间的竞争也成为我国经济发展、制度创新的重要力量，并为国际上所称道。但是，地方政府的确充当了经济局部过热的推波助澜者。地方政府的这种两面性，在这次经济波动和宏观调控中又一次显露。如何使地方政府“扬长避短”，值得我们认真、冷静地思考。