浅论我国农民的市场主体地位_经济时评_财经纵横

浅论我国农民的市场主体地位

http://finance.sina.com.cn 2004年08月26日 08:52 中国经济时报

　　王全兴汪敏

　　农民是残缺的市场主体

　　市场主体以其在经济运行中的职能为标准，可划分为投资者、经营者、消费者和劳动者。农民在市场上的法律地位可以分别从这四种主体类型进行考察，在现行体制和法规政

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策框架下，无论从哪种角度考察都可发现，农民作为市场主体都存在诸多缺陷。

　　(一)经营者

　　所谓经营者，即依法获准进入市场，从事商品生产经营的市场主体。经营可分为农业经营与非农业经营。农民作为经营者亦可分为农业经营者和非农业经营者(如个体工商户)。

　　经营者在依法核定的经营范围内享有自主经营权，即在确定了具体的生产经营项目之后，经营者有权决定生产什么、生产多少、如何生产、如何定价等。农民的经营权可追溯至中国明清时期，在经过了两千多年的演化之后，农民基本上具备比较完整的自主经营权，包括自由迁徙权、自由种植权、自由支配劳动时间权、自由支配劳动产品权、自由占有土地权。然而就目前农民的经营情形看，社会似乎不仅没有进步反而是在倒退，作为农业经营者，农民要种什么、种多少、卖什么价、卖给谁，并非完全是自主的。换句话说，农民的土地承包权中除了占有权基本完整地赋予给了农民之外，使用权、收益权和处分权都不同程度地受到了限制。在20多年的改革中，土地产权改革并没有与时俱进，土地使用权没有完全落实到农民手中。

　　如果说封建社会农民的独立经营权源自其对生产资料享有圆满的所有权(占有、使用、收益及处分)，那么，现行土地制度就是农民无法自主经营的首要原因所在。农民只是名义上的土地所有权人，实际上土地是国家控制下的集体所有，国家想什么时候征用就什么时候征用，国家想用来干什么就用来干什么。例如，现在推行的退耕还林政策是旨在推行可持续发展的战略性措施，但对农民而言未必是件好事。根据政策，每亩地退耕之后，国家每年提供200斤粮食，20元现金，共补8年。对很多农民来说，这是硬性规定的任务，不想退也得退。可是某些地区在政策实施过程中出现了种种问题，退耕之后，资金和树种无法到位，对复耕农民的补偿机制也不成熟，因此，最终受害的还是农民。归根结底，出现这种现象的根本原因还是农民对土地没有自主经营权。

　　其次，改革中出台的某些政策也在一定程度上限制了农民的自主经营权。例如，粮、棉、油合同定购政策限制了农民种什么以及种多少的自主权。而尽管如此，仍然有部分农民对粮、棉、油合同定购政策持赞成态度，原因就在于我国的粮食流通体制，因为国家一直是通过基层粮站以保护价收购农民的粮食，再以市场价出售。这种粮食流通体制的本意是通过收购农民的余粮来提高农民的农业收入，但事实上，对粮食过分的保护降低了其市场竞争力，近年来，农民的粮食越来越难卖出去，国产粮作物在市场中艰难求生。另外，由于自1998年粮食改革以来，粮站必须执行“顺价销售”的规定，即只有当市场价高于收购价时粮站才会向市场出售粮食，粮价持续低迷致使粮站必然承受损失，而粮站为了生存将自己的亏损通过种种方式转嫁给农民，并且，在市场价高于保护价时仍按保护价收购，这种限制农民自主定价权的做法在一定程度上损害了农民的利益。

　　(二)投资者

　　除了《乡镇企业法》对农民和农民集体可投资于乡镇企业作出规定外，几乎没有农民作为投资者的专门规定。

　　对农民而言，土地是最重要财产。然而，农民没有以土地进行投资的主体资格，这也根源于土地制度。

　　现行立法关于农村土地产权的规定可见诸《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规。农村土地产权有农村土地的集体所有权和农民(农户)使用权等形式，从国家、集体、农户三者关系看存在两大问题：一是国家权力凌驾于集体土地所有权和农民土地使用权之上，致使其各项权能不完整。只要是出于“公共利益”需要，国家有权对农民拥有使用权的土地进行征收，不论农民土地使用权是否到期，也无论是否给予集体或农民以补偿。这实际上赋予了国家对土地的绝对垄断权。二是土地产权主体不明确。首先，法律只是笼统地规定土地集体所有，而农村集体有乡、村、组三级，所有权归属没有具体规定，所有权内容也没有严格限定；其次，农民的土地使用权不稳定，使用权的具体内容也没有界定；再次，土地的收益权与处分权在各主体之间没有界定清楚。

　　正因为如此，商业性征地一直是先由政府强行将土地征收为国有，再将其使用权倒卖给开发商。所以，这20多年来，农民未能享受到或者没有充分享受到由于市场化、工业化、城市化程度的提高而得以提高的土地价值收益，据说这种收益约达2万亿元以上。即使在农民集体可以处置土地的场合，充当集体所有权主体的一般是村委会，或者可以说是村长和村委会少数人。作为当地村民的社区性自治组织，村委会依法享有集体土地的发包权并能依法通过一定程序调整农户的土地承包经营权这种集体所有的、以前没有明确界定产权的土地制度和土地承包经营权的不稳定导致乡镇政府和村社区组织掌握了土地产权束中的让渡权和处置权即调整土地资源的权力和对外交易土地资源的权力。

　　(三)劳动者

　　劳动者是指在法定劳动年龄内具有劳动能力的公民，包括农业劳动者和非农业劳动者。农民作为劳动者，既可以是农业劳动者也可以是非农业劳动者。

　　农民作为农业劳动者时其实就是农业经营者。在人民公社体制下，农民只是“将劳动力交付给土地”的农业劳动者，而不是农业经营者；实行年产承包责任制后，农民既是农业劳动者，也是农业经营者。

　　此外，农民还有两种非常重要的非农业劳动者资格：(1)农村剩余劳动力。即实际处于失业状态的农民。这是不同于城镇失业人员的主体，虽然在一定程度上被纳入劳动法的调整范围，具备成为劳动法意义上劳动者的资格，但无资格享有失业保险待遇，其就业权的内容和实现条件与城镇失业人员不处于平等地位，在劳动力市场上受到源于正式制度和非正式制度的多种歧视。(2)农民工。简称民工，即“离土又离乡”，在城镇受雇于用人单位的农民，而不包括在乡镇企业劳动的农民和从事个体经营或自谋职业的农民。农民工与用人单位的劳动关系虽然受劳动法调整，但其劳动权利的实际享有水平明显低于城镇职工，尤其是很少被纳入城镇社会保险的覆盖范围，即使被纳入城镇社会保覆盖险范围的少量农民工，其社会保险待遇也低于城镇职工。可见，在相对于用人单位是弱者的劳动者中，农民工是更弱者。

　　(四)消费者

　　《消费者权益保护法》将消费者界定为为生活消费需要而购买、使用商品或接受服务的居民，并在第54条规定，农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料，参照本法执行。从理论上说，作为生产消费者的农民被视为消费者，而实际上，较之城镇消费者至少有以下几点不同：(1)由于农民购买力低于城镇居民，其消费水平亦低于一般城镇居民。(2)农民受自身教育程度和知识结构的限制，比城镇消费者更容易被假冒伪劣产品坑害。(3)农民购买和使用农用生产资料的风险，既是生产风险，也是生存保障风险，其风险程度高于城镇居民的生活消费风险。(4)消费者协会的维权资源主要用于一般消费者，对购买、使用农用生产资料的农民的权益保护则力不从心。可见，在相对于经营者是弱者的消费者中，农民是更弱者。

　　确立农民完整市场主体地位的对策

　　在党和国家高度重视“三农”问题的今天，针对农民的市场主体地位残缺的现状，赋予农民完整的市场主体地位，需要坚持以下六项原则：

　　(一)减少农民与富裕农民并重

　　有种观点认为，解决“三农”问题的出路在于减少农民，包括减少职业意义上的农民和身份意义上的农民。从工业化和城市化的进程看，这是必然趋势。美国等西方国家的确是通过减少农民，促进工业与农业的互动，迅速地完成了经济转型。然而，我国要解决“三农”问题，并非单纯地减少农民即可达到目的，各国三农情势的差异不可忽视。拿美国来说，其农场规模是中国的几百倍之多，一个农民一年生产所得可供养一百多人，其中一个重要原因在于人均土地资源较之中国要丰富得多。中国不可一味强调减少农民，须知，减少农民只是手段，目的是富民，是让农民在向市民转化的过程中走向共同富裕，既使市民化的农民成为富民，又使未市民化的农民成为富民。中国的一些实践表明，即使减少农民，也未必能实现富民目的，甚至有可能增加贫民，既使市民化的农民成为贫民，又使未市民化的农民，尤其是农业生产者成为贫民。许多地方大规模圈地而忽视失地农民利益，就是如此。

　　既然工业化必然减少职业农民，城市化必然减少身份农民，在工业化、城市化进程中就不能只以减少农民为政策目标，而应当把富裕农民作为主要政策目标。这就要求将着重点放在促进农民致富上，以农民脱贫致富的可行性来限制工业化、城市化的速度。作为一个有9亿多农民的发展中大国，追求减少农民的目标切忌急躁，追求富裕农民的目标则应当有紧迫感。还应当注意的是，减少职业农民已遇到了“386159部队”即农村中的妇女、少年、老年劳动力。务农的现实难题，这既无助于农村和农业的发展，也无助于经济和社会的稳定。因而，需要通过提高农业的地位和职业农民的收入来实现职业农民的素质提高与数量减少同步。

　　(二)市场机制和政府干预并重

　　“三农”问题的形成与计划经济体制有密切联系，在计划经济体制下，以牺牲“三农”利益为代价优先发展工业和城市一直是我国发展策略的重要内容。因而，解决“三农”问题，必然要走市场化道路，即利用市场机制来冲破传统的城乡隔离，解除政府强加给农民的行政束缚，从而为发展“三农”，尤其为农民自主经营、自由流动创造市场环境。值得注意的是，无论在哪个市场经济国家，农业的市场化程度都低于非农产业，以扶持和保护农业为内容的政府干预是农业发展的必要条件。农业是弱质产业，我国“三农”的弱势地位更为突出。市场机制是助强欺弱、嫌贫爱富的机制，如果不负责任地把农民完全推向市场，让其与强者自由竞争，势必更弱。为此，在市场化的同时，不能放弃政府干预，而应当优化政府干预，现阶段，特别要强调政府在解决“三农”问题上的正确定位，落实政府解决“三农”问题的责任，尤其是政府以信息指导、经济资助、科技扶持、社会保障等手段，增强“三农”的市场竞争力的责任。

　　(三)反歧视与偏重保护并重

　　从法律和实然两个层面给予农民以完整的市场主体地位，面临着反歧视与偏重保护两重任务。反歧视是要给农民以“国民待遇”，实现农民与非农民之间的形式平等；偏重保护是要把农民视为弱者而给予倾斜政策，实现农民与非农民之间的实质平等。反歧视是偏重保护的前提，偏重保护是反歧视的延伸。我国现阶段在反歧视和偏重保护两方面都存在严重问题，不过反歧视显得更为急迫，但如只反歧视而忽视偏重保护就不能巩固反歧视的成果。就反歧视而言，主要是清理、废止现行政策法规中歧视农民的规定，并加快改革以消除歧视浓民的体制性原因，赋予农民与非农民平等的民事主体地位特别是保障农自主行使经营权、投资权和劳动权。在农民获得“国民待遇”的基础上，基于牺牲“三农”利益的历史给予农民以适当的补偿并基于农民在事实上的弱者地位对农民实行倾斜政策给予帮助、优惠和特殊保护。

　　(四)国家保护与团体维权并重

　　国家无疑是农民利益的最重要的保护主体，特别是在中国，“三农”问题是国家政策的产物，国家对保护农民利益负有最大责任。但是，如果把国家作为保护农民利益的唯一主体，不仅会使农民过多地依赖国家而缺乏自我保护和自我发展意识，还会使农民利益难以得到稳定的保护。因为国家政策受到不同利益集团之间冲突的左右，农民作为弱势群体，其利益要求在不同群体利益冲突中难以得到国家的重视和持续支持。改革以来农民利益保护出现大起大落的实践，也说明了这一点。市场经济国家的实践表明，建立代表和维护农民利益的团体，是国家的农民利益保护政策得以持续和稳定的必要条件。如，澳大利亚农民联合会就是由多个维护自己利益的农民组织组成的农民团体，它代表农民的利益向政府提出政策设想争取两院和执政党的支持同时也对政府的现行政策提出批评和修正意见。日本的农协的职能，一是通过围绕流通和金融领域，为小农生产者提供了产前、产中、产后以及资金调剂等多方面的服务，促进生产发展、提高农民收入；二是促使政府采取农产品价格保护政策，呼吁社会增强农业保护意识；三是有效地组织农户资金，发展农村社会保障；四是充当农户经营代理人，为农民提供资产管理服务，增加了农民收入，从而阻止了工农、城乡差别的扩大。而我国，农民利益一直由政府，甚至由农业行政部门和分管农业的领导来代表，农民没有代表和维护自己利益的团体。这也是“三农”问题赖以持续的一个重要原因。为此，应当提高农民的组织化程度，建立类似于工会的农民团体，从而形成完备的农民利益保护体制。

　　(五)经济支持与社会保障并重

　　在我国的国民经济中，农民是经济上的弱者，其财力和生产力都很落后，惟有获得经济支持，才可以在市场竞争中与其他市场主体抗衡。为此，一方面，应当在法律上将农业是“国民经济的基础”落到实处，以《农业法》的政策性、纲要性规定为依据，充实、细化农业立法；另一方面，在发展规划、产业政策、财政、税收、金融、价格等宏观调控立法和商业、工业、科技、土地、环保、乡镇企业等立法中，就解决“三农”问题所需要的资金投入、农村产业结构调整、农产品流通和加工贸易、农业科技推广和运用、农业保险、农业用地保护、乡村财政等条件规定具体的对策。

　　在市场竞争中，农民面临着比其他市场主体更大的风险。完善的社会保障体系是维系安全的基础。在把农民推向市场和给农民以经济支持的同时，为保障市场竞争的持续和经济、社会的安全，必须逐步建立和健全适应农民成为市场主体的社会保障体系。其要点包括：(1)把已市民化的农民纳入城镇社会保障体系，使其享有与市民同等的社会保障待遇。(2)建立农村社会保障体系，把养老保险、医疗保险作为其优先和重点项目。(3)针对农民工建立既独立又与城镇社会保障和农村社会保障衔接和可转换的农民工社会保险。(4)多方筹集农民社会保障资金，其中要明确政府的财政责任，特别是要从农民对国家所作的财政贡献和因土地“农转非”而转移的收益中筹集社会保障资金。

　　(六)增加农民收入与提高农民素质并重

　　从现阶段看，增加农民收入是解决“三农”问题的关键。但从长远看，要持续、稳定地增加农民收入，关键是通过提高农民素质来增强农民的市场竞争力。检视农民收入难以提高的原因，不难发现，农民的低素质与低收入之间已形成了恶性循环。人力资本的先驱舒尔茨指出，人力资本的投资是经济发展的决定因素，人口质量低将导致生活资料不足，需要救济的人越多，社会保障制度建立的成本就越高。不解决农民的素质问题，就难以从根本上解决“三农”问题。

　　我国目前成人文盲高达8507万，其中2000万左右为15—50岁的青壮年，70％为女性，90％在农村，50％在西部地区，且每年新增文盲约见50万。农民素质低，就意味着市场竞争力弱。目前农村剩余劳动力有1.5亿，且每年还要新增600多万人。大量的农民由于素质不高，缺乏就业技能，难以向非农产业和城镇转移，也难以在城镇稳定就业。随着产业结构的调整和升级，市场对劳动力素质的要求越来越高，缺乏转业技能的农民转移就业的领域越来越窄，转移就业的难度越来越大。因此，向农村和农民的教育和培训加大投入，发展农村普通教育和职业教育事业，应当成为当务之急。其中最为急迫的是失地农民的培训。对此，有必要强调：(1)失地农民的初始转岗培训，应当免费提供。(2)失地农民的后续职业培训，其费用由政府补贴和失地农民合理分担。(3)逐步把失地农民培训工作纳入城镇失业下岗人员再培训体系。

　　(作者单位：湖南大学法学院）

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