投资膨胀1000亿 农网改造违规难问责

　　农网改造“回头看”系列报道之二

　　本报记者　姚峰　实习记者　齐薇薇　上海报道

　　一个最基本的质疑是：国家当初已经为农网改造设定了2分钱的还本付息电价，现在为什么突然就不够了？

　　是全国所有的用电者替电网公司咽下了投资膨胀的“苦果”。

　　席卷全国的农网改造“回头看”，继审计风暴、电荒之后，再次将电力系统推向了风暴口。

　　在众多的疑问中，一个最基本的质疑是：国家当初已经为农网改造设定了2分钱的还本付息电价，现在为什么突然就不够了？

　　究其原因，电网公司由于成本掌控不严，导致投资规模的膨胀难脱其咎。

　　今年6月15日，国家发改委调整了全国电价，总水平平均每千瓦时提高2.2分，而调价原因中，“解决电网投资还本付息”排在首位。

　　从这个意义上说，是全国所有的用电者替电网公司咽下了投资膨胀的“苦果”。

　　农网违规难问责

　　安徽电力公司一位人士表示，问责农网改造违规的板子并不能完全拍到国家电网公司（以下简称国网公司）头上。“在不少省区，大电网、地方电网及小水电之间各占一块，各自为政，相互争抢市场，重复建设”。

　　从目前所发生的农网改造违规案件来看，违规主体多是县级供电企业，他认为，现在一个很现实的问题是，由于产权没有厘清，县级供电企业到底归谁管一直存在争议，“不归我们管的企业，为什么出了事要国网和省网公司负责任？”

　　1998年以前，我国农村电网基本上是农民自筹资金建起来的，乡镇电管站又大多归属乡镇政府管理，而县级供电企业大多归县政府管理。所以，在农网改造工程开始以后，为加强对农电经营管理的责任，原国家经贸委1999年下发《关于进一步做好农村电力体制改革工作有关问题的通知》，要求“认真做好省电力公司对趸售县代管工作，没有实现代管的要在充分做好工作的前提下，年底前完成代管工作”。

　　为解决上述问题，国网公司对农电企业管理体制进行了改革。几年来，国网公司对1015个地方趸售县供电企业管理体制进行了改革，其中将11个县公司进行了上划，1004个县公司实行了代管，其后在代管的基础上又对241个县公司进行了股份制改造，建立了资产纽带关系。

　　但这种“一刀切”的代管、上划，却在实际操作中遇到了强大的阻力。国网公司财务部徐鸿表示，一方面，无论一省一贷或多贷，主要投资主体都是中央电网企业；另一方面，农电管理体制却十分复杂，所以两者之间极不适应。

　　邯郸市电业局农电处副处长王希民介绍，因为他们和肥乡县供电局只是“代管”关系，所以市电业局对县里发生的农网改造违规事先并不知情。于是，真正出了问题之后，由于产权关系混乱，根本无法找到可以负责任的单位。

　　他表示，“这种情况在全国都普遍存在。”

　　肥乡县供电局的一位领导说，虽然发改委已经查实了该县农网改造存在违规，但由于农电资产的经营管理和资产产权关系一直存在着冲突，所以如果要对农网改造的违规进行“问责”，是件非常困难的事。知情人士说，该县相关责任人除了免职以外，并没有得到进一步的处理。

　　“全国人民买单”

　　电网公司认为，农网改造对于他们来说，是一件“吃力不讨好”的事情。作为“德政工程”的农网改造，社会效益大于企业效益。安徽电力公司的这位人士认为，因为农网改造资金来自国债和银行贷款，并不是国家拨款，这些钱都是要电网来还的，“省网公司明显是替人付账”。

　　国家电网公司办公厅的刘海峰认为，农电和农业一样，自身效益比较低，而社会效益大，市场对其配置资源的热情不高，世界发达国家都是由政府补贴农业、补贴农电。

　　他表示，“两改一同价”后，还本付息缺口很大，据测算，国网公司系统农网改造每年需还本137亿元，付息63亿元，计提折旧106亿元，增加维护费用32亿元；县城电网改造每年需还本42亿元，付息19亿元，计提折旧31亿元，增加维护费用10亿元。另一个压力是同价后高于城市的那部分供电成本没有出路，农电企业普遍亏损。并且这种亏损不是靠企业管理所能解决的，其根本原因在于“同价”减少了售电收入，而“农村高于城市的那部分”供电成本的摊销尚未能妥善解决。徐鸿介绍，2003年，国家电网公司系统多家省公司效益下滑，6家省公司预算亏损，8家省公司资产负债率已超过70％。除网厂分开的影响外，农网改造的财务影响是效益下滑的重要原因。

　　虽然国家已经批复2分钱的农网还贷资金，但各大电网公司都普遍认为这远远不够。国网公司农网改造平均需疏导还本付息电价2.65分／千瓦时，而目前2分钱还贷资金由于政策性减免和一些地方电网收缴不力等，实际到位只有1.21分。剔除部分电网已通过销售电价调整适当弥补外，尚有1.39分不到位，年还贷资金缺口139亿元。如果考虑县网改造，资金缺口达210亿元。中西部地区由于电量基数小，单位投入高，缺口更大。

　　根据华中四省电力公司的预测，2003年两网改造收支缺口达31亿元。

　　为了解决电网还贷的压力，今年6月15日，国家发改委调整了全国电价，平均每千瓦时提高2.2分，而调价原因中，“解决电网投资还本付息”排在首位。

　　所以，更多的人认为，电网说的显然不是事实。真正承担农网改造还本付息压力的是终端消费者，是“全国人民在为电网买单”。

　　一个疑问由此而生，当初国家决定进行农网改造时，有没有考虑电网的还贷能力问题？

　　“膨胀”的农网改造

　　实际上，早在1999年，前国家计委在1024号文规定，原电价中加收的电建基金2分钱转为农网改造还贷资金，用于补偿农网改造新增资产的折旧、财务费用和维护修理费用。而且国家还给予了西部地区国债转贷资本金由中央财政性建设资金解决的优惠政策，另外对农网改造还贷期限再延长至20年。应该说，国家早已为电网的农网改造还本付息提供了足够的解决通道。

　　但现在2分钱却怎么突然就不够了？

　　原因也许很简单。知情人士透露，在1999年12月召开的全国农村电网建设与改造工作会议上，决定的农网改造的总盘子是1900亿元，但现在看来，即使抛开县城电网改造的投入，农网改造的投入也已经超过2900亿，所以“近1000亿的差额导致了当初设定的2分钱还本付息电价入不敷出”。

　　那么，这近1000亿的差额是怎么出来的？

　　以肥乡县为例。该县现在的农民用电价格已经是每度0.49元，肥乡县供电局的这位领导表示，当地的“两改一同价”已经较好地执行了下去。那就是说，在发改委查处肥乡县农网改造近一半违规资金的前提下，当地农网改造还是取得了预先设想的效果，那么，农网改造的资金预算到底存在多大黑洞？

　　对此问题，肥乡县供电局的这位领导表示，“一下子来这么多钱，县里面总想多要一点”，所以报的预算难免有些膨胀。而且，“农网改造当时都是当作政治任务，要求一定在很短的时间就完成，上报的预算虽然有些扩大，但省里面也就批了。”

　　这种问题也许在全局都存在。1999年，原国家计委基础产业发展司司长宋密表示，农网改造存在的主要问题之一就是投资规模膨胀。宋密直言，当时确定的当期总投资规模计划为1400亿元；经逐省审查，目前批复的各地区投资总规模已经达到1800亿元，据调查，各地的投资规模还在扩大。

　　农网改造一般分为主体工程和配套工程。配套工程主要在县里完成，徐鸿介绍，一些县公司即使已改制为省公司控股，由于政府干预严重，省公司也无法正常管理，有的甚至连省公司派出的总经理都无法正常上任。他说：“地方政府经常插手物资采购、工程招投标。而且，即使违规被发现，地方政府也因为利益纠葛阻挠问题处理。”

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　　聚焦违规环节

　　省电网一下子把责任推到下面，在一些人眼中显然是不符合事实的。

　　据一位从1999年就参与农网改造投资审核的人士透露，农网改造的投资流程，一般是先由省电力公司确定一个总预算盘子，然后分配给各地电力局，分配的依据是根据各个电力公司上报的金额，省公司再进行审查。上报的程序是先呈给省农电局审查，然后由省计划部批下来，再根据这个计划安排施工队伍、物资的招投标等。

　　而至于违规环节，他介绍，主体工程主要包括导线、变压器、线杆等大宗物资，这部分基本上下面没有权力来定，一般都是由省网公司和市网公司来确定，“这时候，能拿到施工资格和物资供应的基本上都是省公司和市公司的三产企业。”虽然有严格的招投标制度，但招投标都是由省公司负责，“肥水怎能流外人田？”

　　他介绍，三产公司常常都是由当地电力职工参股的，有些甚至是电力公司领导开的，所以，其供应的物资价格常常要比市面上的价格要高，而更严重的是，很多地方存在着“以物抵贷”的情况，农网改造的资金就直接到了三产公司的账上。

　　他直言，不仅仅是农网改造，高工资、高福利、高投入甚至已经形成了电力系统的一种“文化”。所以，电网可以一边承受着亏损和低利润，一边享受远远超过其他行业的待遇水平。

　　而到农网改造竣工后的检查验收环节，根据他多次参加验收的经历，包括后续的审计，都常常是“走走过场了事”。

　　比如，此前被发改委“点名批评”的肥乡县审计局。该局一位领导认为自己很委屈，因为造成审计出现问题主要是体制上的原因，县级审计局的处境非常尴尬，审计工作并不独立。肥乡县审计局这位领导声辩，我们是受当地政府领导的。据他说，关于农网改造第一期审计结果出来后就直接报给了县政府。后来，县里多个部门对肥乡县电力局共计罚款100万元，其中算到县审计局名下是10万元。

　　由于全国农村电网建设与改造工程的资本金来源于中央和地方财政债券，剩余部分的投资有关银行也给予了足额的贷款。因此，宋密之前多次告诫：“一些地区不同程度地存在着盲目追求高标准的倾向，对农网改造经济效益普遍重视不够，投资规模越来越大。”