外资并购国内企业的现状、问题与政策取向研究

　　一、世界跨国并购发展现状与趋势

　　世界跨国直接投资（FDI）在上世纪90年代后半期出现突飞猛进增长。据联合国贸发会议（UNCTAD）历年《世界投资报告》统计，世界跨国直接投资1995年突破3000亿美元，1999年突破10000亿美元，2000年达到顶峰，为13930亿美元。由于世界大部分地区经济增长放慢，特别是网络经济全球范围挤泡沫，使全球投资活动剧减。2001年全球跨国直接投资比上年 减少41%，为8238亿美元；2002年同比减少21%，为6512亿美元。中国由于经济保持高速增长，市场准入领域放宽，投资软硬环境不断改善，对国际投资吸引力增大，2002年吸收跨国直接投资达到创纪录的527亿美元，为当年全球之最。

　　上世纪90年代后半期跨国直接投资的飞跃式发展是由跨国并购（M&A）剧增带来的。据联合国贸发会议《世界投资报告》统计，世界跨国并购1996年突破2000亿美元，为2270亿美元，占当年跨国直接投资额3861亿美元的59%；2000年突破一万亿美元，为11438亿美元，占当年跨国直接投资额13930亿美元的82%。受世界经济不景气影响，近两年跨国并购持续下降。世界跨国并购额2001年为5940亿美元，比上年下降48%；2002年为3698亿美元，同比下降38%，均超过了当年全球跨国直接投资总额的下降幅度。

　　长期以来，跨国并购一直集中在发达国家，主要是欧盟各国，美国和日本。但近几年来日本在跨国并购活动中的作用显著弱化。由于并购投资对市场经济的完善要求相对较高，如证券市场、资本流通市场、社会保障制度、企业现代化制度等的完善程度对并购投资的展开有直接影响，所以，今后一段时期，跨国并购的重点市场仍将在美国、欧盟等发达国家，尤其是大宗并购仍会是发达国家居多。

　　联合国贸发会议指出，发展中国家也将加速展开跨国并购，如拉美的巴西，墨西哥，中东欧国家的波兰，匈牙利和捷克，还有南非等国也将成为跨国并购的重点国家。特别是亚洲地区由于其经济发展和吸收外资新一轮增长势头的出现，跨国并购的发展速度将可能大大加快。在经济全球化和竞争国际化的重重压力下，亚洲地区的企业越来越意识到并购手段的重要性。目前，亚洲的并购已呈现出快于其他市场的恢复势头，亚洲将成为世界跨国并购的重要市场。特别是中国，将成为最具成长性的并购市场。我国加入WTO以后，进一步放宽了外资进入的领域。随着我国外资并购并购法规的逐步完善，随着我国产业结构调整和国企改制对并购需求的增大，我国已越来越被国际投资机构认为是亚洲新的潜力巨大的并购重要市场。

　　二、我国外资并购的发展情况与当前存在的主要问题

　　根据联合国贸发会议《世界投资报告》统计，中国跨国并购额2000年为22.5亿美元，占当年中国吸收外商直接投资额407.2亿美元的5.5%；2001年为23.3亿美元，占当年外商直接投资额468.8亿美元的5.0%；2002年为20.7亿美元，占当年外商直接投资额527.4亿美元的3.9%。

　　根据国际著名的汤姆森金融公司（ThompsonFinancial）对跨国并购和国内并购总额的统计，中国并购额2000年为470亿美元，2001年为140亿美元，2002年为290亿美元，2003年前3季度为240亿美元。根据该统计，中国2003年前3季度的并购额中，吸收跨国并购约占16%，约为38.4亿美元；“走出去”并购约占3%，约为7.2亿美元；国内企业相互并购约占31%，约为74.4亿美元；母公司与子公司之间的股权关联交易约占50%，约为120亿美元。

　　按照我国《外国投资者并购境内企业暂行规定》的定义，“外国投资者并购”是指外国公司、企业、经济组织或个人直接通过购买股权或购买资产的方式并购境内企业。股权并购的目标企业限定为境内依照公司设立或规范化改制形成的公司。资产并购的目标企业包括境内任何形式的企业。股权并购与资产并购的目标企业涵盖多种组织形式与所有制形态的境内企业。而国际上跨国并购的通行作法也是购买股权或购买资产，只是在市场经济和现代企业制度比较完善的国家和地区发生的并购以股权并购为主，而我国的现代企业制度正在逐步建立与完善，今后我国在外资并购发展过程中，资产并购仍将是很重要的并购方式。

　　我国从1999年8月到2003年3月出台了一系列涉及外资并购境内企业的政策和法规，如《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《利用外资改组国有企业暂行规定》、《外国投资者并购境内企业暂行规定》等等，但中国以外资并购形式利用外资的发展一直比较迟缓。主要问题有：

　　（一）战略不清晰，政策摇摆大

　　表现之一是与并购相关的多法并存，凌乱而相互矛盾。如对并购交易价格的认定，有的要求按较早出台的国有资产评估管理规定进行评估，有的要求按国际通行的评估方法，有的则要求采用公开竞价方式。

　　表现之二是立法级别不高，权威性差，一机构所发“暂行规定”，其他机构有时不认账，导致并购渠道不畅，产权交易费时费力。

　　表现之三是随意“调整”政策，急放急收，令人没有安全感。如2001年“国有股减持”事件。

　　出现这些现象的根本原因还是对利用外资缺乏全面的认识，还没有将外资并购放在利用外资的全局上考虑，还没有意识到在并购这一引资高端领域的危机，所以，至今没有一个促进吸引大量国际并购资金的全面战略，立法随意而且模糊。

　　（二）并购预警机制尚未建立

　　并购风险主要来自三个方面：一是利用外资中的一些老问题如投资中造假、资产流失等问题，二是产品和服务的垄断问题，三是外资与外资在中国境内的激烈竞争并给中国产业造成损害等。

　　国家经济安全的预警体系是反不正当竞争法律体系、反垄断法律体系和国家经济安全许可证认证体系等，这些预警机制在外资并购中尚未建立。

　　现行法规中对外资并购中违规行为的处罚，如对垄断并购的处罚，可操作性弱。在新一轮扩大利用外资的浪潮中，有的地方在实施外资并购项目时为追求“政绩”时而有牺牲国家、地方和员工利益的情况。

　　（三）外资并购国内企业后的外资地位问题尚不明确

　　外资并购中国企业过去受中外合资企业关于商业存在（commercialpresence）中投资比例的规定（外资不得低于25%的股份），使跨国并购受到了很大的限制。后来放松了外资比例限制，允许外国投资者的出资比例低于25%。

　　但是，这条规定将涉及许多配套政策，而配套措施并没有及时跟上。如并购后企业的土地使用、税收、外贸、外汇等方面的外资地位和待遇怎么确定？打多少折扣？“低于”或“高于”的标准是否能够实际有效地掌握，对《中外合资企业经营法》是否需要另外解释。

　　另外，外资并购上市国企，按规定只要符合《外商投资产业指导目录》，外资不仅可控股还可独资，但其地位却不能算是外资企业。这样的并购一旦大量出现，这些并购后的企业在经营中必将实际面临究竟是内资企业还是外资企业的复杂问题。

　　（四）对外资并购国企已形成的负面影响认识不足

　　外资并购国企已形成的负面影响主要有：

　　1、与国企管理者勾结，把国有资产非法变为私产；

　　2、规避法律，贿赂机关和国企官员，突破限禁领域；

　　3、行业垄断形成之后，国内市场形成了不公平竞争，而损害了广大消费者的利益；

　　4、对原国企员工安置出现不妥，造成一些不稳定状况。

　　三、进一步完善我国外资并购政策的具体建议

　　（一）进一步明确政策导向

　　吸引外国投资者并购国有企业是加快国有企业改革、实现所有制多元化的重要途径。我们应创造良好的政策环境，积极宣传推进跨国并购的开展。一方面，要让以绿地投资和跨国并购方式进入中国的外国投资者享受同等待遇，另一方面，使得内外资在并购国内企业中能够享受同等待遇，实现公平竞争，使外资并购活动完全在资源配置的客观规律指导下进行。

　　（二）简化审批手续

　　要进一步下放外商并购国内企业的审批权，同时要简化工作程序，提高政府部门的办事效率。通过审批效率提高，让外商切实感受到并购的“短平快”效应，以推进外资并购展开。

　　（三）制定稳妥可行的被并购企业人员安置规定

　　被并购企业的人员安置问题，被外商认为是事先估计并购成本时最不确定的问题。政府制定政策应在减少这一不确定性方面多做文章，如制定类似“并购企业职工辞退补偿办法和实施细则”，使职工利益得到切实保障。

　　（四）完善国内资本市场

　　跨国并购有相当部分是通过资本市场完成的，建立一个规范、开放的资本市场是跨国并购得以进行的重要条件。当前，要积极稳妥地推进资本市场的国际化步伐。

　　（五）完善产权交易市场

　　除了资本市场之外，要逐步将跨国并购纳入产权交易市场的轨道。在外资并购国内企业的程序管制方面，尤其重要的是要充分利用产权产易市场这个平台。外资并购国内企业作为一种产权交易行为，通过产权市场完成产权交易可以使交易的公开和公正得到较好的保证。

　　（六）根据政府机构变动，明确并购监管分工

　　在实践中，行政程序上的效率低下也会大大阻碍并购的开展，如不透明、不按法定时限答复、不遵守承诺、出尔反尔等，因此，结合政府机构职能的调整和利用外资政策的完善，应进一步规范并购监管分工，依法管理，既不推诿失控，也不反复无常。

　　（七）开放市场应参考国际惯例，遵守入世承诺

　　并购作为企业结构调整和资本市场的一种常规运作形式，也必须按市场经济的最一般的法则进行规范，那就是：非歧视、公平、透明、自由、自愿和廉洁。从目前的发展来看，我国凡对外资开放的领域均对国内非国有资本开放，公平原则也能体现在各类竞争法律中，但透明度、廉洁度和自由度仍处在初级阶段，今后必须高度重视落实这些市场经济的基本原则。

　　（八）建立反不正当竞争和反垄断法律体系，使跨国并购市场安全有序发展壮大

　　我国的反不正当竞争法律仍在完善过程中，国内竞争法不完善是因为国内统一大市场尚未真正建立。另外，发达国家在积极吸引外国直接投资、减少对跨国并购限制的同时加强了反垄断立法。国外反垄断经验表明，反垄断的规则所指的企业集中，还包括了兼并、收购和合资行为（如《克莱顿法》）等。目前，我国只有《外国投资者并购境内企业暂行规定》对企业并购集中有临时性规定。为防止“造成过度集中”，“规定”限制了外国投资者在中国市场营业额（当年超过15亿人民币），并购关联行业的企业数量（一年内累计超过10个），市场占有率（20%）和并购后导致并购一方当事人市场占有率（25%）。监管、审批单位是外经贸部（现应为商务部）和国家工商行政管理总局。这个反集中的规定是反垄断法的先导，应体现在未来反垄断基本法的条文中去，并且根据国际惯例和国内实际情况适当调整限额或比例。

　　（九）建立并购中的国家经济安全预警机制

　　经济预警首先是信息预警，要建立并购经济信息网络和分析体系。对并购的监控、管理政策的调整，事先要有全面、及时、准确的并购信息，信息内容应包括：并购在全球的发展；并购在中国的发展；外资在中国的发展；外资并购的主要产业、控股程度；外资参股企业的效益状况；并购政策法律环境；并购指数、投资趋势等。

　　当外资并购中出现问题时，解决问题及采取防范措施要有法可依，不可动辄全面终止。跨国并购作为我国利用外资的一种形式，无论松紧和防收都以我为主，适时适度而动。制定补救措施要符合国际惯例，其前提是竞争中出现了扭曲、产业造成了损害和运作过程中出现了违法事件。

　　应充分认识中介机构是预警机制的重要组成部分，中介机构不仅可以促进并购运作，还可为政府方面提供必要的信息。

　　（十）建立外企并购国企的监管协调机制

　　对外资并购国内企业的监管客体主要有三：国有资产；产业准入；竞争。监管目的就是国有资产不能非法流失，产业和市场准入符合入世承诺和国际惯例，竞争是否公平合理。国资委、商务部、证监会等部门在外资并购的监管及制定有关政策时，要建立可充分协调的并相对稳定的机制。

　　（十一）加强法律服务与独立中介机构的作用

　　外资并购是一种比国内并购更加复杂的企业活动，它对投资银行、资产评估机构、法律咨询机构、财务顾问公司等中介机构提出了更高的服务要求，而我国恰恰缺乏谙熟为外资并购服务的中介机构。西方发达国家90%以上的企业并购是通过投资银行完成的，而目前我国投行业务主要集中在少数证券公司，很少涉足非上市公司的外资并购业务。而且，对外资并购的需求、目标和动因等缺乏了解和研究，更缺乏为外资并购提供专业服务的人才。为此，首先要尽快建立包括产权交易、融资担保、会计审计、资产评估、法律咨询等全面的中介服务体系，在建立过程中要重视吸引享有较好信誉的大型跨国中介服务公司来华投资和合作，全面提供可信任的优质中介服务。其次，中介机构的服务程序、采用的方法、标准等要科学化和规范化，要培养专门人才，努力和国际接轨。另外，应更多发挥中介组织的独立作用，防止服务与交易政企不分。

　　作者：商务部研究院 课题组（成员：金伯生 孙笑华 何茂春 杨亚沙 郝红梅）

　　（信息来源：贸研院子站）